Opinião & Análise

Administração Penitenciária

A desinformação a serviço da violência

Deficiência de informação tem forte impacto na formulação de políticas públicas

prisões
Crédito: Conselho Nacional de Justiça

Pouco antes de sua exoneração, o então ministro da Educação Ricardo Vélez Rodríguez aprendeu uma lição: um bom gestor deve conhecer os dados da área que administra. A obviedade dessa afirmação, negada por quem devia dar rumo estratégico à educação do país, e a jovialidade de quem o arguiu a respeito em uma Comissão da Câmara fizeram o vídeo da deputada federal Tabata Amaral, uma jovem de 25 anos, viralizar na internet: Como é possível gerir uma pasta tão complexa, tão grande, tão importante como é o MEC, sem conhecer os dados?”

Acontece na Educação e em diversos outros setores da Administração Pública, como na Administração Penitenciária, com o agravante de que nessa, ninguém conhece.

Simplesmente não há dados confiáveis consolidados. A desinformação se dá tanto pela falta de dados, anuais e regulares, como pela profusão deles, diversos órgãos divulgam estatísticas com números que não conversam entre si, resultado disso é um sistema prisional refratário ao aprofundamento de diagnósticos e à elaboração de políticas públicas eficientes, com claro prejuízo à transparência e à possibilidade de controle público sobre as ações que recaem sobre ele.

Há anos os poderes da República são instados pelo problema do setor prisional, desde 1976 quatro Comissões Parlamentares de Inquérito constataram a precariedade dos presídios brasileiros, em 2012 o Brasil foi denunciado à Corte Interamericana de Direitos Humanos e, em 2015, o Supremo Tribunal Federal foi impelido a reconhecer o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional do país, situação caracterizada por falhas estruturais em políticas públicas.

No entanto, e apesar dessas reiteradas constatações, o Poder Público permanece inerte em realizar uma tarefa muito simples, informar dados, como se verá não foi possível obtê-los de forma clara, consolidada e atualizada em nenhum órgão administrativo ou jurisdicional.

Essa deficiência de informação tem forte impacto na formulação de políticas públicas que, não sem razão, até aqui se mostraram incapazes de produzir resultados minimamente satisfatórios. Ora, sem evidências, sem dados que retratem com exatidão a realidade a ser impactada não se passa adequadamente da primeira fase do ciclo de políticas públicas, daí as falhas estruturais diagnosticadas na ADPF 347.

O reconhecimento da inconstitucionalidade do estado de coisas do sistema prisional brasileiro terá pouco efeito prático se as ações prospectivas a ele não forem pautadas por dados consolidados e com certo nível de credibilidade e segurança, ou promove-se uma guinada no modo como as políticas públicas vem sendo conduzidas até então, a começar pela gestão da informação ou, tal como a Colômbia1, o reconhecimento de direitos fundamentais e a necessidade premente de conter violações permanecerão só no discurso.

E é bom que se queira enfim avançar no plano concreto. A opção política de manter a situação tal como está, traduzida na falta de transparência e gestão dos dados prisionais, compromete todo o sistema de justiça criminal, contribui para a corrupção do sistema prisional e reverbera altissonante nos indicadores de segurança pública e no enfraquecimento do próprio Estado2.

Em rigor, só poderiam ser considerados dados àqueles obtidos com rigor metodológico e centralizados em um único órgão responsável por sua recolha, organização e apresentação. O sistema prisional, como se verá, não possui dados. Todavia, realizado o alerta, para tratar das informações divulgadas pelos órgãos oficiais opta-se por utilizar doravante o termo sem aspas para facilitar a leitura.

O principal sistema de informações estatísticas do sistema penitenciário brasileiro é o denominado INFOPEN, cuja base é alimentada pelos gestores de todos os estabelecimentos prisionais do país. Embora exista desde 2004, o primeiro relatório foi disponibilizado em JUNHO/2014, cobrindo 88,3% das unidades prisionais, o segundo em DEZEMBRO/2014 com cobertura total, a seguir vieram os de DEZEMBRO/2015 e JUNHO/2016. Sim, há três anos não se tem um relatório.

O SISDEPEN, foi criado em 2018 pelo Departamento Penitenciário Nacional para substituir o INFOPEN e para atender a Lei nº 12.714/2012. O sistema permitiria a integração dos órgãos de administração penitenciária de todo o Brasil, tratando-se de um banco de dados centralizado com informações sobre os estabelecimentos penitenciários e de tratamento, bem como da população prisional do país. Por meio dele seria possível acompanhar o cumprimento da pena pelo detento, o local em que ele se encontra, a situação do estabelecimento prisional, informações prestadas à família, dentre outras informações. Contudo, não há dados disponibilizados nesse sistema que parece inoperante.

No que toca os dados mais gerais relacionados à população prisional brasileira, o Brasil, segundo o último INFOPEN que considera levantamento encerrado em junho de 2016, mantém sob custódia 726.712 pessoas, sendo 292.311 presos provisórios (o que representaria 40% do total), 276.471 no regime fechado, 111.176 no regime semiaberto, 42.527 no regime aberto e 3.770 pessoas que estão internadas por medida de segurança. Considerou-se como provisório nesse levantamento todas “as pessoas privadas de liberdade que não foram julgadas e não receberam decisão condenatória”.

Por sua vez, o CNJ, no banco de dados chamado de GEOPRESÍDIOS, que reúne as informações dos relatórios mensais das inspeções realizadas nos estabelecimentos penais pelos juízes de execução criminal, informa que o Brasil mantém sob custódia 717.0233 pessoas, sendo 248.009 provisórios, 335.456 no regime fechado, 114.240 no regime semiaberto, 9.258 pessoas no regime aberto e 3.311 pessoas que estão internadas por medidas de segurança; um dado novo é o número de 6.749 presos em regime de prisão domiciliar. Não foi possível identificar o conceito de preso provisório adotado pelo CNJ nesse levantamento.

Em que pese a possível atualização do sistema GEOPRESÍDIOS/CNJ, é gritante a diferença entre o contingente de pessoas que cumprem pena nos regimes fechados e no aberto constante dos dois informativos, justamente os dois eixos em que mais se carece de políticas públicas.

O CNJ, em 1º de março de 2018, publicou notícia informando a implantação do Cadastro Nacional de Presos, também conhecido como novo Banco Nacional de Monitoramento de Prisões (BNMP 2.0), que leva em conta o cadastramento dos mandados de prisão. O sistema pretendia solucionar o problema de “informações e estimativas diversas sobre a população carcerária” ao fornecer “um número exato de quantos e quais são os presos” de forma confiável e em tempo real, o que facilitaria a “formulação de políticas públicas pelos mais diversos ministérios”.

Poucos meses depois, em 06 de agosto de 2018, o CNJ publicou um relatório com os dados parciais obtidos, os números desse relatório são comumente utilizados como totais em artigos que tratam da situação carcerária, quando o próprio documento deixa claro que não foram computados os dados do Estado do Rio Grande do Sul, que não havia aderido ao sistema, e que 23,5% dos mandados de prisão do Estado de São Paulo ainda não haviam sido cadastrados quando da elaboração do relatório4.

O mapa atualizado de implantação do BNMP 2.0 informa que 76% das pessoas privadas de liberdade no país foram cadastradas, sendo até então obtidos os seguintes dados: 792.559 pessoas privadas de liberdade, sendo 328.049 provisórios, 1404 cumprindo medida de segurança e 463.106 pessoas condenadas (280.995 em execução definitiva e 182.111 em execução provisória). Note-se que segundo esse levantamento, o número de presos provisórios corresponde a 41,36% do total, ressaltando-se que desse montante já estão excluídos os presos condenados em segunda instância, cujo número foi computado na rubrica dos condenados e que representam 23,02% do total, aos quais se somam os outros 35,52% que cumprem execução definitiva.

Outro dado importante para a orientação de políticas públicas do sistema prisional é o da taxa de reincidência, de acordo com o Relatório de Reincidência Criminal no Brasil realizado, em 2015, pelo IPEA em parceria com o CNJ, essa taxa é de 24,4%, esse estudo utilizou o conceito legal de reincidência. Comumente é utilizada a taxa de reincidência no sistema prisional em torno de 70%, esse dado foi informado, em 2001, no relatório de gestão publicado pelo Departamento Penitenciário Nacional – DEPEN, que considerou o conceito de reincidência prisional, computando na rubrica todo egresso que retorna ao sistema, independente de condenação ou lapso temporal.

Como se vê, é impossível saber até os dados mais gerais da população privada de liberdade no país. Passados seis meses do ano de 2019 os registros continuam imprecisos e desatualizados, é nítida a falta de empenho e compromisso da União na construção de um sistema eficiente de gerenciamento das informações disponíveis, não obstante a atribuição legal expressamente definida e de longa data. O CNJ que poderia suprir essa falta do Executivo, já que concentra as informações de entrada, alterações e saída das pessoas no sistema, também não o faz. E, para piorar os problemas, relatórios são emitidos por órgãos que não conversam entre si, com sistemas alimentados sem qualquer rigor metodológico, sendo esses os números que figuram nas mídias sociais, nas academias e na agenda governamental.

A legislação, por décadas, atribui à União a função de consolidar as informações do sistema prisional, reafirmando por diversos diplomas a necessidade de compromisso na gestão da informação relacionada aos estabelecimentos de execução da pena.

O Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária e da Política Penitenciária Nacional (CNPCP), criado em 1980 e vinculado ao Ministério da Justiça, é no desenho da LEP o primeiro órgão da execução penal, já que dele depende o estabelecimento das diretrizes, metas e prioridades da política pública a ser seguida pelos demais. A cada 4 anos, o CNPCP deve elaborar o Plano Nacional de Política Criminal, fixando as diretrizes, metas e prioridades dessa política. Procurou-se localizar esses documentos, mas apenas o Plano de 2015 está disponível para consulta. Não se tem acesso aos planos anteriores, se existiram, o que seria útil para o acompanhamento e a avaliação de desempenho das políticas públicas até então praticadas.

Por sua vez, o Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), também subordinado ao mesmo Ministério, é o órgão que executa, acompanha e controla a aplicação da Lei de Execução Penal e a Política Penitenciária Nacional, por meio das diretrizes emanadas, principalmente, do CNPCP, é ele também que gere o Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN. Desde o primeiro Regimento Interno do DEPEN, objeto da Portaria nº 156, de 6 de fevereiro de 2006, sua primeira atribuição passou a ser a de planejar e coordenar a política penitenciária nacional, sendo-lhe acrescentado o apoio administrativo e financeiro do CNPCP. Acredita-se que, a partir daí, com a assunção pelo DEPEN do planejamento e coordenação da política penitenciária nacional e a clara dependência administrativo-financeira, o CNPCP tenha passado definitivamente à lateralidade na elaboração da política pública do setor, o que é corroborado pelo sistema de informações estatísticas denominado INFOPEN mantido pelo DEPEN desde 2004.

A Lei nº 12.714, de 14 de setembro de 2012, determina que os dados e as informações da execução da pena, da prisão cautelar e da medida de segurança deverão ser mantidos e atualizados em sistema informatizado de acompanhamento da execução da pena (art. 1º, caput), a ser criado pelo Poder Executivo federal para posterior diálogo com os sistemas estaduais e distrital (art. 5º), cuja alimentação ficaria a cargo de diversas autoridades que lidam com a pessoa custodiada: a autoridade policial, por ocasião da prisão; o magistrado que proferir a decisão ou acórdão, o diretor do estabelecimento prisional e o diretor da unidade de internação (art. 3º).

O atual Regimento Interno do Departamento Penitenciário Nacional, objeto da Portaria nº 199, de 9 de novembro de 2018, acrescenta outras atribuições ao órgão além das previstas na LEP e nos regimentos anteriores, sendo a principal: planejar e coordenar a política nacional de serviços penais e promover a gestão da informação penitenciária e consolidar, em banco de dados nacional, informações sobre os sistemas penitenciários federal e dos entes federativos (art. 1º, XII). Importante notar que no Plano Nacional de Política Criminal e Penitenciária de 2015, uma das demandas apontadas no documento foi a: “elaboração sistemática de dados, de forma acessível e transparente”.

Pois bem. O sistema prisional brasileiro não possui dados confiáveis em que pese a atribuição legal claramente definida. A finalidade dos dados é fornecer informações úteis à modificação de uma realidade problemática e a ausência deles representa um deficit de informação que, por não ser considerado nos estudos e planejamento das políticas públicas, compromete a consecução dos resultados das políticas públicas. Para se alcançar um resultado específico deve-se partir de um dado dotado de credibilidade e segurança, daí a importância do manuseio responsável da informação, são os dados que reúnem as informações mais importantes do sistema prisional sobre as quais deverão incidir as ações públicas, por meio de políticas.

As políticas públicas são elaboradas, conduzidas e devidamente concluídas seguindo um ciclo de sete fases: identificação do problema, formação de agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação da política, avaliação e extinção. E, quando baseadas em evidências são comprovadamente mais efetivas porque permitem a definição de objetivos estratégicos claros e mensuráveis, e o contínuo refinamento e validação por meio do acompanhamento de metas pautadas em resultados objetivamente verificáveis.

A falta de dados compromete todo o ciclo de políticas públicas, daí as falhas estruturais apontadas pelo Supremo na ADPF 347. Sem gestão da informação não haverá nunca efetiva gestão do sistema prisional e o referido estado de coisas inconstitucional permanecerá sem avanços, o que parece ser o objetivo político, afinal porque algo tão elementar ainda não foi resolvido definitivamente?

Diga-se, ainda, que o ciclo de políticas públicas é próprio da atividade executiva. As fases de formulação, implementação e controle dos impactos, que devem ser permanentemente revistas numa formatação cíclica, não podem ser trazidas para o Judiciário porque nele segue-se a lógica retilínea processual. Recomendável, portanto, seja a gestão dos dados realizada também por um órgão do Poder Executivo a fim de que a consolidação traga os aportes necessários ao planejamento orçamentário e de políticas públicas da Administração Penitenciária.

O problema antigo da falta de produção de dados confiáveis do sistema prisional muitas vezes é atribuído à volatilidade da população prisional, argumento que não convence porque há de se considerar também o fato de que todas as pessoas estão reunidas em estabelecimentos geridos, ao cabo, pelo Estado. A tecnologia atualmente disponível é capaz de contornar com segurança essa característica do sistema prisional, tão comum em empresas em que diversos fluxos de entrada e saída são controlados com exatidão. À guisa de exemplo, o estabelecimento de um link com as Secretarias da Fazenda poderia dar coesão aos números informados pelos Estados, já que o pagamento relacionado às refeições diariamente oferecidas aos presos e contabilizadas por cabeça é um referencial do número de presos de cada estabelecimento.

A Administração Penitenciária integra a Segurança Pública5 e o direito à segurança pública garante o exercício e gozo de inúmeros outros direitos fundamentais, tal qual o direito à educação. Em um Estado Democrático de Direito, que zela pela eficiência na prestação dos serviços públicos e pelo respeito aos direitos fundamentais previstos na Constituição, é imprescindível que o papel de consolidação e gestão da informação seja assumido definitivamente pela União e Estados e com a seriedade lhe é inerente, tornando os dados públicos e transparentes para conhecimento dos administradores, instituições e administrados em geral. Trata-se de premissa determinante para que avanços concretos sejam feitos, na Administração Penitenciária e na Educação, pastas de fundamental importância civilizatória e democrática que não devem ser vistas de forma verticalizada, mas horizontal.

Enfim, não se concebe que a gestão dos dados do sistema prisional permaneça tal como está, comprometendo ano após ano o ciclo das políticas públicas e a força normativa da Constituição e dos direitos fundamentais. A desinformação na Administração Penitenciária trabalha, e trabalha a serviço da violência, intra e extramuros. Em tempos de tecnologia da informação, a falta de transparência põe em xeque a própria ética pública.

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1 O T-153 foi julgado pela Corte Constitucional da Colômbia em 28 de abril de 1998 e, passados mais de vinte anos, o sistema prisional colombiano segue no mesmo estado de coisas.

2 Em janeiro de 2019, presos ligados a facções criminosas que atuam no Ceará (PCC, CV, GDE e FDN) organizaram mais de 180 ataques ao patrimônio público e privado em diversas cidades cearenses depois que o governo estadual anunciou que impediria o uso de celulares nos presídios e indicou um nome mal visto para a pasta de Segurança Pública, a situação agravou-se a tão ponto que exigiu a presença da Força Nacional.

3Número que engloba o número de pessoas internadas para cotejo com os dados do INFOPEN.

4 “Cumpre reiterar que quando da elaboração do presente relatório dois tribunais estaduais (SP e RS) não haviam finalizado a alimentação do cadastro. São Paulo que já havia avançado consideravelmente na alimentação, com 76,5% dos trabalhos já realizados, informações que serão consideradas para as análises apresentadas, visto que representam amostra muito significativa do universo das informações. Já o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, que se encontra em mora no que atine à sua adesão ao projeto, consideraremos apenas os 177 registros feitos por outros tribunais e que se referem às pessoas que estariam custodiadas naquela unidade da Federação”. Em consulta realizada em 18 de junho de 2019, a Secretaria da Administração Penitenciária do Estado de São Paulo disponibiliza em documentos PDF estatísticas da população carcerária masculina e feminina realizadas em 29 de dezembro de 2017, vide no sítio eletrônico www.sap.sp.gov.br, o link “SAP em Dados – Estatísticas”.

5O papel que o presídio ocupa na sociedade brasileira contemporânea foi revisto, inúmeras modificações na estrutura e dinâmica interna dos presídios, tais como o uso de tecnologias e o fortalecimento das redes criminais dentro e fora deles, impõe reconhecer a sua articulação com processos e práticas sociais e políticas mais amplas que impactam diretamente os índices de segurança pública. (ADORNO. Sérgio; DIAS, Camila Nunes. Articulação entre o mundo interno e externo às instituições prisionais: questões para a construção de um novo paradigma no domínio da sociologia das prisões. In: 37º Encontro Anual da ANPOCS – ST 28 – violência, criminalidade e punição no Brasil, 2013. Disponível em: http://www.anpocs.com/index.php/encontros/papers/37-encontro-anual-da-anpocs/st/st28/8587-articulacao-entre-o-mundo-interno-e-externo-as-instituicoes-. Acesso em 06 maio 2019).


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