Atualmente, uma das polêmicas que envolve o setor elétrico resume-se sob a expressão “taxação do Sol.” Apesar de impactante, a expressão diz pouco sobre o que realmente se trata e ainda tem o inconveniente de trazer forte pressão ideológica que dificulta a discussão técnica mais temperada que o tema enseja. A polêmica surgiu em razão da iniciativa da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL – em rever seu regramento (Resolução Normativa nº 482/2012) que estabelece as condições gerais para o acesso de microgeração e minigeração distribuídas aos sistemas de distribuição de energia elétrica e o sistema de compensação de energia elétrica.

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Cabe destacar, inicialmente, que desde a edição do ato normativo, a ação revisional da Agência já era prevista para ocorrer de tempos em tempos, pois qualquer ação interventiva no mercado requer essa postura, especialmente quando se trata de mecanismo de fomento. O voto do Diretor Relator que originou o regramento da Agência textualmente destacava que as alterações só impactariam empreendimentos novos.¹

Essa primeira revisão foi feita em 2015, com a edição da Resolução Normativa nº 687/2015, tendo sido, inclusive, precedida de análise de impacto regulatório. Nessa ocasião, a Agência estabeleceu novo marco revisional do ato normativo: até 31 de dezembro de 2019. O comando consta do art. 15 da referida Resolução. Não vale aqui, portanto, a pecha de que até mesmo o passado é incerto na experiência da regulação brasileira. O acirramento da polêmica, envolvendo a Presidência da República e o Congresso Nacional, não permitiu o desfecho revisional do regramento pela Agência Reguladora, restando ânimos incendiados de diversos grupos de interesses envolvidos no tema.

Apesar da referida Resolução da Agência incentivar a geração distribuída de pequeno porte, a partir de todas fontes renováveis de energia, já que se trata de uma energia gerada próxima do centro de consumo, usualmente com baixo impacto ambiental e poucas perdas, a polêmica tem envolvido mais propriamente setores ligados à geração solar, daí a associação da expressão sugerir a tributação do Sol, mas poderia também abranger o vento, o bagaço da cana de açúcar ou os rios da minigeração hidroelétrica. Forjar uma expressão tão abrangente certamente seria mais dificultoso e possivelmente perderia boa parte do impacto provocado junto à população sobre o propósito absurdo de se querer taxar o Sol.

Deixados os ruídos de comunicação de lado, tecnicamente, portanto, o cerne da discussão orbita em dois eixos: (i) definir qual o percentual de desconto que deve ser concedido às tarifas de uso do sistema elétrico à fonte solar e (ii) definir como deve ocorrer as compensações de energia entre os geradores e as distribuidoras.

O percentual de desconto a ser aplicado a essa fonte específica tem gerado maior discussão porque a ANEEL resolveu, inicialmente, conferir um percentual de 80% às tarifas de uso (Tarifa de Uso do Sistema de Distribuição – TUSD ou Tarifa de Uso do Sistema de Transmissão – TUST), incidindo na produção e no consumo da energia, aos empreendimentos que entrassem em operação comercial até 31 de dezembro de 2017, sendo garantido o desconto nos 10 primeiros anos de operação da central geradora. Tal medida tinha nítido caráter de incentivo à ampliação dessa matriz energética.

Após o 10º ano, o desconto reduziria para 50%. O percentual de 50% também seria assegurado a todos empreendimentos solares (fotovoltaicos e termossolares) que entrassem em operação comercial após 31 de dezembro de 2017. Sobre esse aspecto, cabe destacar que a lei já assegura o percentual mínimo de 50% de desconto para essa fonte nas tarifas de uso do sistema elétrico (art. 26, §1º, da Lei nº 9.427/96), podendo a Agência, no limite, igualar o desconto dos empreendimentos solares ao das demais fontes incentivadas, mas, por óbvio, sem poder suprimi-lo.

Ocorre que, uma vez concedido o incentivo, reduzi-lo pode parecer uma espécie de penalidade para o segmento inicialmente contemplado com a medida, mesmo que, com o passar do tempo, os ganhos tecnológicos e a modificação das condições de oferta e demanda não mais justifiquem o benefício. A verdade é que desde a implantação da livre comercialização de energia elétrica no setor elétrico, surgem casos que envolvem o dilema de como incentivar a expansão da geração acompanhada da adequada remuneração da infraestrutura que viabiliza o transporte físico da energia gerada até o consumidor final.

Sendo a transmissão e distribuição verdadeiros monopólios naturais, cabe ao órgão regulador a missão de definir a tarifa adequada para remuneração desses serviços, mas sem se descurar do objetivo de incentivar a geração de energia elétrica e a competição, especialmente aquela proveniente de fontes renováveis. Para auxiliar nessa finalidade, a tarifa de energia elétrica possui um componente específico destinado a mensurar a parcela de energia e outra para parcela-fio.

Apesar do mecanismo de compensação de energia entre geradores e distribuidores, previsto na Resolução Normativa nº 482/12, não tratar propriamente de comercialização de energia, mas de autoconsumo, é inevitável incorrer em aspectos semelhantes aos problemas da livre comercialização, pois o mecanismo acaba gerando uma contabilização de créditos e débitos, calculados em energia (kW/h), por um bem gerado em momentos distintos e sob estrutura de custos distintos. Seja qual for o termo utilizado, é evidente que isso se traduz numa troca entre consumidores com ativos de geração e as distribuidoras.

Algumas perguntas que essa situação nos coloca podem ser assim sintetizadas na contribuição ao debate mais técnico da matéria: (i) será que os ganhos (individuais e sociais) pelos esforços de autogeração compensam os esforços que as distribuidoras possuem para entregar energia a todos os consumidores? (ii) admitindo que sim, em qual medida? (iii) se tivermos uma expansão acentuada dessa autogeração, como ficará a cobrança da infraestrutura de transporte viabilizada? (iv) os demais consumidores que não possuem autogeração possuem condições de suportar o pagamento pela infraestrutura viabilizada? (v) a definição tarifária, nos diversos cenários, se apresentará módica aos usuários finais? (vi) mediante alteração legal, não seria interessante cogitar numa estrutura de incentivos que também permitisse às distribuidoras atuar na expansão da geração distribuída e assim compartilhar parte dos ganhos dessa geração com todos seus consumidores cativos?

Segundo a Constituição Federal, a política tarifária é matéria vocacionada ao Congresso Nacional (art. 175, § único, inciso III), a contar com a participação direta do Presidente da República no processo legislativo, dado que o tratamento da energia elétrica se traduz num tema de competência federal (art. 22, IV).

Na Ação Direta de Constitucionalidade nº 09, o Supremo Tribunal Federal julgou constitucional o programa de enfrentamento do racionamento de energia elétrica de 2001 e assentou o entendimento, prevalecente até os dias atuais, de que a tarifa é um preço eminentemente político, capaz, portanto, de viabilizar políticas públicas que busquem objetivos distintos daqueles necessariamente atrelados ao custo de prestação de um determinado serviço público. Não se insurge aqui, portanto, com o fato de o Congresso Nacional e, particularmente, o Presidente da República, ter assinalado interesse em tratar o tema. Nem, contudo, com a dimensão ambiental que o tema possui, dado que a ampla perspectiva democrática exige que a matéria seja considerada sob diversos aspectos.

Ocorre que, como se buscou aqui tratar, há componentes técnicos que precisam ser levados em consideração para o bom endereçamento da matéria. Mostra-se prudente, portanto, antes de qualquer decisão, reservar um pouco mais de deferência ao posicionamento do órgão regulador, buscando compreender como tem sido a evolução da geração da energia solar e os cenários prospectados para justificar distintos tratamentos tarifários.

Além disso, cabe ter em mente o que Olson já advertia: ganhos de curto prazo de determinados grupos de interesses costumam gerar perigos de longo prazo, podendo tornar uma situação insustentável². Não custa relembrar que o horizonte de um mandato político costuma ser mais estreito do que a percepção de longo prazo de um órgão de regulação

1 “Considerando a inovação da proposta apresentada e que o avanço inicial da inserção desta nova modalidade de conexão e o desenvolvimento das tecnologias associadas permitirão um aprofundamento das análises até então efetuadas, foi inserido um artigo na minuta de resolução estabelecendo que a ANEEL revisará o presente ato em até 5 anos. Nessa ocasião, serão analisados seus impactos técnicos, econômicos e sociais e apresentados à sociedade eventuais aprimoramentos para o sistema de compensação de energia, observando, entre outros, aspectos relacionados aos processos de medição e aos estudos de viabilidade de acesso necessários. Cabe esclarecer que quaisquer alterações a serem eventualmente contempladas no presente regulamento só farão sentir seus efeitos a partir de sua publicação, alcançando apenas os casos futuros e não impactando os sistemas até então implantados.” Voto do Diretor Romeu Donizete Rufino. Processo Administrativo nº48500.004924/2010-51 – ANEEL.

Humberto Cunha dos Santos – Doutorando em Direito Comercial pela Universidade de São Paulo – USP. Professor de Direito do Uniceub. Procurador Federal junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE. Atuou como assessor e procurador junto à Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL.