Felipe Recondo
A decisão do Congresso de manter o veto do presidente Jair Bolsonaro (PSL) e, com isso, permitir que as empresas aéreas cobrem pelo despacho de bagagens dos passageiros, deve favorecer a permanência de companhias “low cost” e ampliar o pedido de voos para o Brasil de empresas aéreas internacionais. A avaliação é de Ricardo Fenelon, ex-diretor da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e colaborador do JOTA. Segundo ele, que foi relator da Resolução 400, que permitiu a cobrança, o ambiente, agora, está mais propício para a concorrência, o que beneficiaria o consumidor.
“Se engana quem pensa que, para favorecer o consumidor, gerar aumento de voos e reduzir o preço da passagem, é necessário criar barreiras e regulamentos”, ele afirma em entrevista ao JOTA. “O caminho é exatamente o oposto, é preciso criar as condições de mercado para que tenhamos mais empresas voando no Brasil, oferecendo mais opções de serviços”, acrescenta Ricardo Fenelon.
A Resolução 400 da ANAC, de 13 de dezembro de 2016, atualizou as chamadas Condições Gerais de Transporte Aéreo, que tratam dos direitos e deveres dos passageiros de aeronaves. Uma das novidades foi exatamente a desregulamentação das franquias de bagagem despachada. Até então toda companhia aérea no Brasil era obrigada a oferecer uma franquia de 23kg em voos domésticos e de 64kg em voos internacionais.
Aprovada pela Diretoria da ANAC em 13 de dezembro de 2016, a norma entrou em vigor 90 dias depois, em 14 de março de 2017.
Durante a tramitação da Medida Provisória 863, assinada pelo presidente Michel Temer e que autorizava as companhias aéreas nacionais a terem 100% de capital estrangeiro, parlamentares incluíram a obrigação de as empresas oferecerem franquia grátis para o despacho de bagagens. Coube ao presidente Jair Bolsonaro avaliar se mantinha a regra ou se vetava o dispositivo. Optou pelo veto. Nessa quarta-feira, a Câmara não atingiu os votos necessários para reverter o veto e manter a gratuidade no despacho das bagagens.
Leia a íntegra da entrevista com Ricardo Fenelon.
A Anac sofreu críticas públicas, inclusive de parlamentares, pela liberação da cobrança pelas empresas do despacho de bagagens. Agora, o Congresso mantém o veto do presidente Jair Bolsonaro, preservando a possibilidade de as empresas cobrarem dos passageiros. Como avalia, ao final, todo este processo?
Foi uma vitória do país, da aviação civil brasileira, dos consumidores que utilizam o transporte aéreo e do setor como um todo. O que estava em jogo não era o fato de a bagagem poder ser gratuita ou não, até porque não existe bagagem gratuita, a diferença é que antes este custo estava embutido no preço da passagem e agora há maior transparência, sabemos exatamente quanto custa.
O que estava em jogo era se o Brasil iria se alinhar com as práticas encontradas na maioria dos países desenvolvidos, ou retroceder e impedir o crescimento do transporte aéreo no país e, consequentemente, impedir o aumento do número de pessoas que voam.
O que é possível tirar de lição deste processo, inclusive das críticas do parlamento e da opinião pública?
A ANAC desenvolveu desde o primeiro momento um trabalho extremamente técnico. Durante anos, foram realizados diversos estudos e se chegou à seguinte conclusão: para que fosse possível continuar aumentando o número de pessoas que utilizam o transporte aéreo, era necessário dar o próximo passo, continuar a desregulamentação do mercado, para permitir a entrada das companhias chamadas “low-cost” no país.
Segundo dados da Organização de Aviação Civil Internacional – OACI, a aviação vem crescendo no mundo todo puxada pelo crescimento dessas empresas de baixo custo. Era preciso, portanto, criar as condições de mercado para que essas empresas também entrassem no Brasil.
A grande questão é que desde o primeiro momento uma discussão que era para ser técnica, se tornou política. Isso traz muita dificuldade, pois para uma agência reguladora que é, e que deve ser técnica, fazer o debate político não é simples. O IBGE publicava um dado qualquer sobre aumento no preço da passagem, de um número limitado de trechos, numa época do ano que a tarifa sempre sobe desde que o avião foi inventado, e já diziam que a regra da bagagem não tinha dado certo.
Por outro lado, a agência não pode simplesmente fazer discurso, precisa sempre estar embasada em dados e estudos. De toda forma, provavelmente, o maior aprendizado foi no sentido de que vale a pena ter resiliência e cumprir o papel da agência, defendendo sempre o trabalho técnico. Aos poucos, os resultados foram aparecendo, com a entrada de novas empresas no país, e mais pessoas foram entendendo e manifestando apoio à norma.
Diante desse diagnóstico, o senhor avalia que a questão poderia ter sido encaminhada pela Anac de outra maneira, de forma a evitar ruídos?
Essa discussão está sendo enfrentada desde 2016, mas recentemente diversos órgãos e instituições divulgaram pareceres apoiando o entendimento técnico da ANAC. Brincando aqui de engenheiro de obra pronta, talvez poderíamos ter tentado com mais afinco capitanear esses apoios antes da edição da norma.
Qual é a perspectiva para o mercado com a manutenção da cobrança?
A perspectiva agora é excelente. Não só as companhias low cost internacionais que entraram recentemente no mercado devem permanecer, como existe a possibilidade de que novas empresas solicitem voos para o Brasil.
Além disso, com a com a alteração da lei, que agora permite 100% de investimento estrangeiro em empresas aéreas brasileiras, há mais espaço para que novas empresas se constituam no país para realizar voos domésticos e aumentar a concorrência.
Se engana quem pensa que, para favorecer o consumidor, gerar aumento de voos e reduzir o preço da passagem, é necessário criar barreiras e regulamentos. O caminho é exatamente o oposto, é preciso criar as condições de mercado para que tenhamos mais empresas voando no Brasil, oferecendo mais opções de serviços.
Pensando no cenário oposto: o que, na sua avaliação, poderia ter acontecido se o veto tivesse sido derrubado? Qual o prejuízo para o setor?
É até difícil imaginar esse cenário, pois nós passaríamos a pior imagem possível para o resto do mundo, de que não temos segurança jurídica e de que não respeitamos as decisões das agências reguladoras. Não há dúvidas de que retrocessos como esses afastam possíveis investimentos e, no final, prejudicam diretamente o consumidor com a redução da concorrência.
Mais do que nunca, está claro o que acontece quando temos um aumento da concentração no mercado. Recentemente, umas das empresas encerrou suas operações e os preços das passagens subiram de forma muito rápida.
E agora, o que mais precisa ser feito para melhorar o ambiente para o setor? Qual o próximo passo?
Antes de qualquer coisa, é preciso continuar tentando responder a seguinte pergunta: por que empresas “low cost”, que são extremamente disruptivas, decidiram se estabelecer em outros países como Argentina, Chile, Peru, México, Colômbia e não vieram para o Brasil? Por que nenhuma dessas empresas optou pelo Brasil?
Todos os tomadores de decisão precisam refletir e continuar trabalhando para criar as condições necessárias que permitam o desenvolvimento do setor aéreo brasileiro. Potencial há de sobra. Enquanto no Brasil nós temos mais de 200 milhões de habitantes e aproximadamente 100 milhões de passageiros, nos Estados Unidos, com mais de 300 milhões de habitantes, há quase 800 milhões de passageiros.
A permissão da cobrança de passagens veio acompanhada da informação de que os consumidores se beneficiariam com a queda no preço das passagens. Entretanto, essa não foi a percepção das pessoas. Claro, houve a crise envolvendo a Avianca, e isso interferiu diretamente no mercado. Mas como explicar para o consumidor, como convencê-lo, de que ele vai acabar se beneficiando com a cobrança?
Como relator da norma, sempre deixei claro que era impossível associar a desregulamentação das franquias de bagagem a uma queda futura nos preços das passagens. E esse é exatamente o problema quando um debate sai da esfera técnica e vai para a esfera política. A discussão não pode e não deve ser feita dessa forma.
É impossível prometer queda nos preços das passagens, que são extremamente dinâmicos e fortemente impactados por variáveis como dólar e petróleo. Apenas para citar um exemplo com números, em 2017 o combustível teve alta de aproximadamente 30% e o dólar de 14%. Apenas essas variáveis impactam mais de 50% dos custos das empresas aéreas. E sabe de quanto foi aumento médio da tarifa no mesmo período? De 1%.
Por que será que o preço da passagem não acompanhou esse aumento expressivo dos custos? Do ponto de vista técnico, ainda não é possível apresentar uma conclusão, pois será necessário aguardar um volume maior de dados num espaço mais longo de tempo. Aos poucos, no entanto, já estão surgindo estudos e teses de pós-graduação, como de um aluno da FGV, mostrando que se todas as variáveis tivessem permanecido estáveis, a mudança na regra da bagagem teria levado a uma redução de preço.
De toda forma, o mais importante é que as pessoas entendam dois pontos. Primeiro: não existe bagagem grátis e nunca existiu. A diferença é que antigamente isso estava embutido no preço da tarifa e todos pagavam independente da escolha de despachar ou não a bagagem. O mais correto e justo é que pague apenas quem utiliza o serviço.
O outro ponto é que se desejamos ter um mercado de aviação desenvolvido como em outros países, precisamos ter uma regulação alinhada com as melhores práticas internacionais. Nesse caso das bagagens, quando editamos a norma em 2016, apenas quatro países obrigavam as companhias a oferecer franquia de bagagem, Rússia, Venezuela, México e China. Sem nenhum demérito a qualquer nação, mas entendo que precisamos acreditar no Brasil e pautar nossas decisões em modelos que já deram certo. Repito, só o aumento da concorrência pode trazer benefícios reais para os consumidores.