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Malha rodoviária cresceu somente 0,45% de 2009 a 2017

Segundo estudo da ABCR, baixa expansão do setor não acompanha o crescimento das frotas de caminhões e carros

malha rodoviária
Crédito: ABCR/Divulgação

No período de 2009 a 2017, a malha rodoviária brasileira cresceu 0,45%, enquanto as frotas de caminhões e carros que utilizam as rodovias nacionais cresceram 34,26% e 53,22%, respectivamente.

A falta de investimento é um dos motivos apontados pelo relatório “Novos Caminhos para Concessões de Rodovias no Brasil”, preparado pela Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR), para o baixo crescimento do setor, que possui 20.264 quilômetros de extensão.

O documento na íntegra está disponível no site da ABCR  

  • Assista ao evento na íntegra:

O relatório indica os principais desafios, soluções e recomendações para o avanço do setor de infraestrutura e concessões da malha rodoviária nacional. Os pilares para melhorar a situação econômica e gerar novos investimentos para a área, de acordo com o relatório, dependem de um fortalecimento das instituições, como é o caso das agências reguladoras, da criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento, acreditar no modelo das concessões e aperfeiçoar os instrumentos existentes.

Para a criação de um plano de ações baseado nos pilares recomendados pelo relatório da ABCR, o documento explica que existe a necessidade de superação de uma série de desafios presentes no país, como é o caso da falta de clareza sobre a importância de investir em infraestrutura.

O documento aponta os programas de concessão como parte essencial do conjunto de ações para a retomada dos investimentos e recuperação da economia e infraestrutura. 

“Faltam recursos até para manutenção das rodovias, e, apesar disso, por diversas razões, não ocorreu nenhum leilão de concessões de rodovias na esfera federal nos últimos três anos. O sucesso dos programas de concessões representa a solução possível para o enfrentamento dos gargalos da infraestrutura nacional”, conclui o relatório.

Um fortalecimento desses programas representaria a expansão e a melhoria da qualidade da malha rodoviária brasileiras. Estudos recentes da Empresa de Planejamento e Logística (EPL) e da Fundação Dom Cabral indicam que, mesmo com a conclusão de todos os projetos atuais de novas ferrovias, o modal rodoviário ainda será predominante no transporte de cargas nos próximos 20 anos.

“A importância do transporte rodoviário implica que é urgente investir na expansão e qualidade da malha existente, que não tem recebido investimentos suficientes sequer para sua manutenção”, afirma o relatório.

Para o presidente-executivo da ABCR, César Borges, os números e perspectivas que foram apresentados no estudo servem para os futuros governantes e parlamentares refletirem sobre a elaboração de propostas que ajudem à expansão do setor.

“Queremos que outros modais cresçam, como o ferroviário, o aeroviário, mas a rodovia será por muito tempo o principal modal de transporte no Brasil. O capital privado quer investir aqui no país. Os pontos apresentados no relatório podem, se seguidos corretamente, deslanchar esses investimentos”, declarou Borges.

Um estudo da Câmara Brasileira da Indústria de Construção (CBIC) aponta que, se as atuais obras paradas no Brasil fossem concluídas, haveria adição de 1,8% ao Produto Interno Bruto (PIB), em curto e médio prazo. Isso significaria um acréscimo de R$ 115,1 bilhões de reais ao produto nacional.

Entretanto, o investimento em infraestrutura no país é abaixo do recomendado. Em média, o Brasil investe 2% do PIB em infraestrutura, incluindo a malha rodoviária. Em 2017, a taxa foi de 1,4% do PIB. Segundo recomendações do Banco Mundial, o valor é menor do que o necessário para manter em boas condições a infraestrutura atual presente no país. O investimento mínimo no setor deveria ser de 2,4% do PIB.

A baixa quantidade de investimentos impacta em aspectos como a desigualdade de distribuição da malha rodoviária no país. Aproximadamente metade das autoestradas do país está concentrada no estado de São Paulo.

Outro problema encontrado na malha rodoviária nacional é uma série de deficiências estruturais. Segundo o relatório, 44% das rodovias no Brasil precisa de reparações como a recuperação de trechos, ampliação ou pavimentação.

Capital Privado e Agências Reguladoras

Para sanar essas questões, é preciso transpor outro desafio indicado pelo relatório da ABCR: a atração do capital privado e a mudança de mentalidade em relação à iniciativa privada.

O estudo explica que a evolução da infraestrutura depende da participação do capital privado, que pode compensar a falta de recursos públicos em investimentos e também gerar eficiência nos futuros projetos do setor.

“O capital privado permite que o Estado cuide de suas funções essenciais. Mas algumas parcelas do governo (e da sociedade) ainda veem o setor privado com extrema desconfiança”, indica o relatório.

Para isso, a ABCR destaca a necessidade de garantir o exercício institucional das agências reguladoras. O relatório explica que a independência, autonomia administrativa e orçamentária, e autoridade técnica desses órgãos estão sendo “relativizados e minorados”.

Além disso, o atual modelo de leilão também é um obstáculo para o avanço das concessões. Segundo o relatório, o processo licitatório deveria observar requisitos como matriz de risco equilibrada, tratamento adequado de licenças ambientais e desapropriações, preocupação com a coerência das tarifas de pedágio no país, entre outros critérios.

“A escolha pelo critério de menor tarifa como único balizador das licitações tem provocado disparidade nos preços das tarifas praticadas no território brasileiro, o que causa falta de uniformidade na qualidade entre os diferentes sistemas rodoviários”, apresentou a pesquisa.

Como a última necessidade para o avanço nas concessões do setor, o relatório aponta que existe uma necessidade de realização de “contratos sustentáveis”.

“O contrato de concessão é um instrumento complexo, regido por lei específica  (Lei federal nº 8.987/95), cujas particularidades demandam uma gestão a partir de premissas diferentes daquelas que baseiam as obras públicas tradicionais”.

A pesquisa acrescenta que os gestores públicos têm “se mostrado reticentes em questões contratuais que poderiam gerar ganhos para a sociedade”. Isso ocorreria devido às ações dos órgãos de controle, considerados interventores das agências reguladoras, e devido à incapacidade técnica e à complexidade de realização dos contratos.

Recomendações

Como recomendações a todos os desafios apontados, a pesquisa sugere que aconteça um aprimoramento da regulação e da segurança jurídica no setor rodoviário, estabelecendo procedimentos administrativos uniformes e claros.

O estudo também sugere a adoção de mecanismos legais e contratuais de controle de conflito de competência, para evitar decisões contraditórias e garantir a segurança jurídica.

RECOMENDAÇÕES INSTITUCIONAIS

  1. Fortalecimento das Agências Reguladoras e exercício de suas competências legais. Apoio às medidas no âmbito do PL 6621/16 (Lei Geral das Agências Reguladoras), como maior autonomia administrativa e financeira e critérios para indicação técnica de dirigentes.
  2. Restabelecimento do equilíbrio entre gestão e controle da Administração Pública. Demarcar melhor os espaços decisórios e apoiar os avanços da Lei 13.665/18, como avaliação das consequências jurídicas e administrativas das decisões, dificuldades reais do gestor e fixação de período de transição.
  3. Centralidade decisória. Superar o imobilismo institucional do setor rodoviário, com a reafirmação do protagonismo do Ministério dos Transportes, como poder político decisório, e das Agências, como poder regulatório

Além disso, o relatório aponta ser necessária a obrigatoriedade “irrestrita de realização de análise de impacto regulatório previamente à edição de qualquer norma”.

Outra solução para a maior eficiência do setor rodoviário é a não interrupção do cronograma atual do Programa de Parceria de Investimento (PPI), que tem como um dos objetivos o estímulo da participação privada em investimentos do setor.

RECOMENDAÇÕES REGULATÓRIAS

  1. Aprimoramento da regulação e da segurança jurídica no setor rodoviário.  Assegurar procedimentos administrativos uniformes, especificar prazo para tomadas de decisão, obrigatoriedade de análise de impacto regulatório, entre outros.
  2. Aprimoramento do processo decisório e medidas de governança. Definir a competência de cada órgão e agente envolvido na concessão, sem sobreposições. Adotar padrões precisos de governança contratual entre o poder público e a concessionária.

“É importante assegurar a continuidade dos procedimentos para a modelagem das nove rodovias federais já enquadradas como prioritárias no âmbito do marco institucional do PPI”, conclui o estudo. 

O processo licitatório que favoreça a execução contratual é outra recomendação da ABCR, privilegiando o modelo de ônus de outorga como critério de julgamento. O estudo também declara ser necessário acelerar os procedimentos de licenciamento ambiental antes da licitação.

RECOMENDAÇÕES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS

  1. Planejamento integrado. Adotar planejamento integrado de curto (24 meses), médio (5 anos) e longo prazos (até 30 anos). Aumentar a abrangência do Plano Nacional de Logística (PNL) para a totalidade da malha, expandindo seu horizonte para 30 anos.
  2. Não interrupção do cronograma atual do PPI. Assegurar a continuidade dos procedimentos para licitação das nove rodovias federais enquadradas como prioritárias, no âmbito do PPI. Adequar a sua modelagem às recomendações desta agenda.
  3. Financiamento de empreendimentos. Expandir as fontes e formas de financiamento, ampliar a desoneração de debêntures, fomentar project finance e equacionar os riscos dos contratos (ex: risco cambial) para ampliar sua atratividade e financiabilidade.
  4. Estudos de viabilidade consistentes, consequentes e participativos. Adotar as melhores práticas de realização dos EVTEA (Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental). Superar limitações existentes na contratação de projetos de engenharia, devido às restrições da lei 8.666/93. Criar mecanismos mais eficientes de apreciação e crítica dos estudos pelos interessados.
  5. Processos licitatórios que favoreçam a efetiva execução contratual. Resgatar o papel dos planos de negócios e a qualificação técnica dos licitantes. Realizar o licenciamento ambiental antes da licitação. Privilegiar o modelo de ônus de outorga como critério de julgamento.
  1. Alocação de riscos do contrato. Distribuição de forma clara e objetiva entre o poder concedente e a concessionária, definindo previamente os riscos no contrato de concessão a partir de critérios racionais. Previsão de limites econômicos para riscos cuja quantificação não pode ser dimensionada a priori (ambientais, desapropriação, desocupação, etc.).
  2. Procedimentos de reequilíbrio econômico-financeiro. Entender a normalidade desses procedimentos em contratos de longo prazo, com consideração única e concomitante de todos os eventos de desequilíbrio.
  3. Utilização de mecanismos alternativos de solução de controvérsias. Adotar cláusula fechada de arbitragem (previsão no contrato das suas condições essenciais, para evitar discussões no momento de controvérsia), dispute boards (juntas de especialistas independentes para apreciação de questões técnicas) e mediação.
  4. Devolução amigável de concessões. Materializar o procedimento expressamente previsto pela Lei 13.448/2017, por meio da elaboração e publicação do Decreto para sua regulamentação.
  5. Outros aprimoramentos importantes na disciplina contratual. Eliminar imprecisões no fator de produtividade, adotar mecanismos de mensuração proporcional e progressiva do cumprimento dos investimentos (desconto ou acréscimo de reequilíbrio), e incorporar o compartilhamento de risco de demanda e de variações macroeconômicas extraordinárias, entre outros.

Entre outras recomendações estão os estudos de viabilidade, alocação de riscos do contrato, devolução amigável de concessões, por meio de decreto para regulamentar o procedimento, e eliminar imprecisões de produtividade.  


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