Crédito Agência Senado @Wikimedia Commons

Leniência com BC e CVM traz mais dúvidas que certezas

JOTA publica série de artigos e matérias sobre novas regras de Processo Administrativo Sancionador

O governo Michel Temer modificou regras de atuação de investigadores do Banco Central e da Comissão de Valores Mobiliários, impondo mudanças que devem trazer à tona condutas complexas e elevar as punições a setores econômicos acostumados a multas baixas. A alteração foi feita por medida provisória (MP 784) e sua efetividade foi recebida com ceticismo por advogados especializados ouvidos pelo JOTA nas últimas duas semanas.

A MP 784 foi publicada no Diário Oficial da União há dez dias, após anos de discussões internas entre diferentes equipes do Ministério da Fazenda, Banco Central e Comissão de Valores Mobiliários (CVM). O objetivo inicial do texto era atualizar o arsenal de investigação, julgamento e punição de bancos e investidores. A versão final, no entanto, ainda deixou lacunas relevantes na tipificação de infrações e como aplicar as punições. 

“Os limites para o exercício de polícia da administração pública precisam estar claros e essa é a função da lei”, explicou o advogado Tiago Severo Gomes, do escritório Pinheiro Neto, especialista em direito administrativo punitivo no mercado financeiro. “Os conceitos previstos para as infrações necessitam de maior precisão para fins de incidência de norma de caráter punitivo. Algumas delas já existiam em normativos do Conselho Monetário Nacional, ao contrário de outras, novas.”

As mudanças no Processo Administrativo Sancionador (PAS) eram aguardadas pela CVM e pelo BC há mais de cinco anos. O atual presidente da comissão, Leonardo Pereira, transformou a alteração em uma das prioridades de sua gestão. A exposição de motivos elaborada pelo BC, que acompanha a MP 784, tem data de 10 de março de 2017.

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O timing da publicação gerou críticas do Ministério Público Federal – alijado da sistemática de acordos previstos na medida. A edição da norma ocorreu em meio à expectativa de que dois ex-ministros da Fazenda colaborem com as investigações da Lava Jato, fornecendo detalhes sobre a relação de bancos com o governo durante os governos Lula e Dilma.

Desde 8 de junho, todos aqueles investigados pelo Banco Central e pela CVM podem negociar acordos de leniência ou termos de compromisso com as duas autarquias. Os instrumentos de composição – largamente utilizados pelo Ministério Público Federal e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) – permitem que bancos, empresas de capital aberto e investidores afastem e virem rapidamente a página sobre suspeitas na esfera administrativa.

No entanto, ainda há grandes dúvidas sobre como trilhar esse caminho quando eventualmente vierem à tona revelações de Guido Mantega e Antonio Palocci. Irão BC e CVM negociar acordos e depois transmitir os resultados ao Ministério Público? Ou procuradores se valerão do texto da MP, que trata de infrações administrativas, para negociar leniências à semelhança do que vêm fazendo com a Lei Anticorrupção (Lei 12.846)?

Segundo Beto Vasconcelos, ex-secretário-executivo da Casa Civil e ex-secretário Nacional de Justiça, o texto amplia para o sistema financeiro e ao mercado de capitais a abordagem de maior responsabilidade do setor privado, a exemplo da nova Lei do Cade (Lei 12.529/2011), da Lei Anticorrupção e da Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei 12.683/2012).

“A tendência da legislação, que portanto vai implicar tendência jurisprudencial, é de observar o setor privado como parte do sistema de manutenção da integridade da relação público privada, como parte co-responsável e colaboradora”, assinalou.

O novo sistema descrito por Beto Vasconcelos vem obtendo resultados bastante diferentes em cada caso. Os acordos previstos na Lei Anticorrupção, por exemplo, ainda não deslancharam como esperado pela falta de uma previsão legal mais precisa sobre os limites e responsabilidades da Advocacia Geral da União, Controladoria Geral da União (CGU), Ministério Público Federal e Tribunal de Contas da União (TCU).

Ministério Público

O texto da MP 784, que já tramita em regime de urgência no Congresso Nacional com dezenas de emendas parlamentares, também eleva as multas do BC e da CVM. A equipe de fiscalização da autoridade monetária poderá aplicar punições de até R$ 2 bilhões, ante os R$ 250 mil previstos anteriormente. O regulador do mercado de capitais tem à disposição multas de R$ 500 milhões – antes, na maioria dos casos, a sanção não poderia ultrapassar R$ 500 mil.

A possibilidade de acordos de leniência firmados com os órgãos sem a participação do MPF preocupa a instituição. Procuradores da República afirmam que a medida pode desestimular o fechamento de acordos, já que não cabe aos órgãos administrativos dar imunidade penal aos negociantes.

Outra preocupação do MPF é a falta de transparência desses acordos possam vir a ter, principalmente pelo fato de nem a CVM nem o BC terem, em sua estrutura interna, procuradores da República – diferentemente do que ocorre no Cade, que ainda integra formalmente a força-tarefa da Lava Jato. O MP teme que possíveis crimes possam ser omitidos pelos órgãos.

Especialistas em direito antitruste também apontam falhas de redação na Medida Provisória e na estrutura de incentivos para que investigados assinem acordos com os dois reguladores. Deixou-se de lado a experiência acumulada por anos a fio, os erros e acertos que levaram o Cade a fechar um recorde de mais de duas dezenas de acordos de leniência no ano passado.

Na avaliação do advogado Vinícius Marques de Carvalho, a relação do MPF com o BC e a CVM ocorrerá naturalmente a partir das negociações baseadas na MP 784 – ainda que o texto não contenha essa previsão expressa. Caso contrário, dificilmente os acordos vão efetivamente sair.

“Se a norma não incluiu o Ministério Público por entender que isso criaria uma complexidade maior ao instituir a necessidade de interface, acabou por dificultar a situação de BC e CVM. Para que o programa seja efetivo, a interface precisará existir, ainda que não seja exigência legal”, afirmou. “E, se não existir, o risco é que a leniência seja inócua, não despertando qualquer interesse de potenciais signatários.”

Infrações mais amplas

Advogados especializados em Direito Bancário ouvidos pelo JOTA avaliam que o endurecimento de penas trazidos pela MP podem aumentar a judicialização de discussões iniciadas no âmbito administrativo, além de trazer a reboque – a exemplo da Lei Anticorrupção – condutas mais complexas, de difícil investigação pelos reguladores.

O texto foi recebido com forte ceticismo no setor devido a definições muito amplas das infrações administrativas. Não foi por acaso. Interessa ao BC e à CVM descrições menos restritas, de modo a permitir que a fiscalização tenha mais liberdade de investigação. Questionado pelo JOTA, o BC informou em nota que:

“A redação empregada na tipificação de condutas no texto da MP conjuga o interesse na segurança jurídica com o interesse em que a regulamentação mantenha o dinamismo inerente às inovações no âmbito do sistema financeiro, aprimorando a disciplina punitiva antes prevista na Lei 4.595/64.”

De acordo com o BC, a MP “faz parte da Agenda BC+, pilar Legislação Mais Moderna, anunciada em dezembro passado, torna o rito processual mais moderno e ágil e introduz regras específicas para o processo eletrônico, aprimorando a aderência do processo administrativo punitivo aos princípios da finalidade, da razoabilidade e da eficiência”.

A MP 784, por outro lado, conjuga somente linhas gerais de atuação do BC na investigação de instituições financeiras. A autoridade monetária promete regulamentar em breve os critérios que vão balizar seu programa de acordos.

Mercado de capitais

Advogados especialistas em mercado de capitais chamam atenção para a criação de um Fundo de Desenvolvimento do Mercado de Valores Mobiliários, a ser administrado pela CVM, para a promoção do “desenvolvimento do mercado mobiliário e a inclusão financeira”.

O presidente da CVM, Leonardo Pereira, disse que a MP é como se fosse “uma nova caixa de ferramentas”, que agora “deverá ser usada da melhor maneira possível”. “E espero que essa caixa seja mais um fator para as pessoas pensarem antes de fazer as coisas”, falou Pereira.

A partir de hoje, o JOTA publicará uma série de reportagens, artigos e entrevistas sobre os diversos aspectos da MP 784, com a visão da CVM, do BC, da advocacia privada, da academia, do Ministério Público, integrantes do atual governo e ex-autoridades.