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Estado de defesa: o que é e para que serve?

Mecanismo, citado pelo PGR em nota, restringe liberdades e só deve ser decretado em casos de instabilidade constitucional

estado de defesa
Exército no Palácio do Planalto / Crédito: Valter Campanato/Agência Brasil

“O estado de calamidade pública é a antessala do estado de defesa”. Essas foram as palavras utilizadas pelo procurador-geral da República, Augusto Aras, dando a entender que a atual situação do Brasil poderia fazer com que o presidente Jair Bolsonaro (sem partido) decretasse o regime excepcional do “estado de defesa”, um mecanismo previsto na Constituição Federal, mas que nunca antes foi utilizado no país.

A nota de Aras gerou reações críticas de uma série de atores da sociedade, dentre eles membros do próprio Ministério Público Federal (MPF) e de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Mas, afinal, o que se caracteriza um “estado de defesa”, para que ele serve, e em quais situações ele pode ser utilizado?

Previsto no artigo 136 da Constituição Federal, o mecanismo tem por função “preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social”, quando elas estiverem “ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza”. Assim como o estado de sítio e a intervenção federal, o estado de defesa se caracteriza por uma situação de limitação circunstancial ao poder constituinte reformador e de restrições a direitos fundamentais.

Durante sua vigência, o Congresso Nacional fica impedido de modificar a Constituição por meio de PECs. Além disso, o estado de defesa permite a restrição de direitos de reunião, ainda que exercida no seio das associações, de sigilos de correspondência e de comunicação telegráfica e telefônica. Libera, ainda, a ocupação e o uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública.

No estado de defesa também há a previsão de que o executor da medida, indicado pelo presidente no decreto, possa determinar a prisão por crime contra o Estado, preservada a imediata comunicação “ao juiz competente, que a relaxará, se não for legal, facultado ao preso requerer exame de corpo de delito à autoridade policial”. Nem todas as medidas previstas precisam ser impostas concomitantemente ao se decretar um estado de defesa.

Para entrar em vigor, o estado de defesa deve ser decretado pelo presidente da República, depois de ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional. Em 24 horas, o ato precisa ser encaminhado para análise do Congresso Nacional. Em até dez dias os parlamentares devem decidir, por maioria absoluta, se mantêm ou derrubam a medida, que entra em vigor imediatamente após o decreto presidencial. A CF prevê que o tempo de duração do estado de defesa não pode ser superior a trinta dias, e só pode ser prorrogado uma vez, respeitado o mesmo limite.

Análise da conjuntura

Constitucionalistas consultados pelo JOTA explicam que para a eventual decretação do estado de defesa não basta que a situação do país esteja fora do comum, como fez entender o PGR ao imputar uma possível “grave instabilidade social com o agravamento da crise sanitária” em decorrência da pandemia da Covid-19.

“Por que essas flexibilizações [de direitos fundamentais] vão contribuir para combater a pandemia? Essa é a maior dificuldade de se compreender a manifestação do PGR. E, mais ainda, tem que justificar dentro da ideia de proporcionalidade: por que se esta adotando essa medida e não outra que é menos restritiva, como a decretação de calamidade pública?”, critica Juliana Cesario Alvim, professora da UFMG.

Interpretação semelhante tem Diego Werneck, do Insper. Para ele, não faz sentido que agora esse debate seja feito, uma vez que, em nenhum momento neste quase um ano de pandemia, se mostrou necessário restringir ainda mais as liberdades fundamentais. “Até aqui, a liberdade das pessoas de várias maneiras precisou ser acomodada, mas não foi necessário o estado de defesa. Seria difícil imaginar qual seria o ganho disso agora. Nesse período, não sentimos falta de dar mais poder para a União restringir algo. Sentimos falta é que ela apoiasse as restrições impostas por estados e municípios”.

Para Elival Ramos, professor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP, a calamidade pública citada na Constituição não se aplica à atual situação vivenciada pelo país.  “É certo que menciona calamidade pública, mas é uma situação diferente. Imagine um tornado, algo que devaste uma parte enorme do país, em que os governos locais ficam sem poder atuar. É uma situação deste tipo, não tem nada a ver com a nossa situação, que é algo grave, mas é uma crise de saúde na qual as instituições não têm nenhum problema para funcionar a nível nacional, estadual e municipal. Então se as instituições estão funcionando, não tem nenhuma razão nem autorização constitucional para decretar o estado de defesa”, afirma. 

Na avaliação de Cassio Casagrande, professor da Universidade Federal Fluminense (UFF), a forma com que o PGR se manifestou dá a entender que seria possível decretar o estado de defesa em âmbito nacional, o que não é possível. “O artigo é claro em estabelecer que ele só pode vigorar em locais restritos e determinados. Em princípio, não é possível decretar em todo o território”, afirma.

Além disso, o constitucionalista pontua que não há uma definição se uma situação pandêmica se enquadraria em uma calamidade de grandes proporções na natureza. “Acredito que não há hipótese nenhuma para decretar o estado de defesa hoje. Talvez se houvesse uma insurreição civil, mas não estamos vivendo isso hoje”, completa.

Já Gustavo Sampaio, também professor na UFF, destaca que os problemas de o Brasil não conseguir enfrentar a pandemia são por erros cometidos desde março do ano passado, não porque se está em uma situação de calamidade agora. “O Brasil, em verdade, não consegue gerenciar bem a pandemia porque lá atrás ele errou. Não fez negociações na época certa, agora não está conseguindo vacina. Não há nada que impeça o Presidente da República de ser o coordenador geral dessa campanha, se não o próprio fato de ele ser um mau administrador e um negacionista”, diz.

“Se não fosse isso, ele teria todas as ferramentas constitucionais para promover a vacinação sem o estado de defesa. A minha análise é que o PGR deu uma dica para o presidente da República fazer o que ele quer, mas sem que isso seja efetivamente necessário. É mais um dos artifícios propensos a auxiliar o presidente da República a adoção de medidas de caráter de força”, afirma.

Daniel Sarmento, advogado e professor de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), diz que “de modo algum” há justificativa para decretar estado de defesa no Brasil. “Se as medidas de calamidade pública adotadas não estão surtindo todos os efeitos, em boa parte é por culpa do próprio executivo federal, atuando de maneira sistemática contra as medidas de saúde pública. Então, não faz nenhum sentido, para combater o que seria a situação de calamidade pública que é a pandemia, aumentar os poderes do Executivo, do presidente Jair Bolsonaro”, diz.

Para Sarmento, “é muito grave que o procurador-geral da República tenha quase que sugerido isso, no mesmo momento em que se recusa a investigar as falhas do Poder Executivo no enfrentamento da pandemia”. 

Para a advogada Vera Chemim, a nota de Aras confunde ao não deixar claro se ele está sugerindo a adoção do estado de defesa para combater a pandemia ou como uma tentativa de transmitir à sociedade a mensagem de que há um mecanismo previsto na Constituição que pode restringir as liberdades individuais em caso de instabilidade institucional, por exemplo, a partir de uma forte movimentação para viabilizar o impeachment do presidente.

“A nota do Aras diz que investigação de crimes de responsabilidade são de competência do Legislativo, mas não fala que é de competência do PGR investigar crimes comuns, hipótese que tem sido levantada contra Bolsonaro pela situação em Manaus”, avalia.

“Então veja bem, se a gente partir do pressuposto que o atual PGR defende o presidente, como tem ficado claro ao longo do tempo, essa nota que ele expediu, pode, primeiro, transferir ao Legislativo a responsabilidade de apuração e julgamento de qualquer ato ilícito supostamente cometido pelo presidente. E, nas entrelinhas, faz uma sutil ameaça ao declarar que caso não cessem aquelas acusações decorrentes do desprezo e omissão diante da pandemia haveria a possibilidade, no pensamento dele, de se decretar um estado de defesa para ‘defender o estado democrático de direito'”, continua.

Rafael Mafei, professor na USP, pondera que é importante avaliar que a declaração foi feita por Aras, mas não houve, até agora, um endosso por parte do próprio Bolsonaro, uma vez que, do ponto de vista político, uma medida dessa não aparenta ser vantajosa para ele neste momento.

“Se Bolsonaro decretasse um estado de defesa, sem reunir as condições necessárias, haveria o risco de suspensão judicial. Incorreria também o risco de ter a medida derrubada pelo Congresso, o que o deixaria em uma situação muito delicada em relação ao crime de responsabilidade”, avalia. “Isso porque a lei para crime de responsabilidade é usada justamente quando há abuso do presidente em relação a esse tipo de mecanismo de exceção.”