Na última semana, alguns dos mais relevantes estudiosos do serviço público discutiram na Escola Nacional de Administração Pública (Enap) o que deve ser feito para transformar o Estado brasileiro. E coube à pesquisadora Gabriela Lotta, professora da FGV e coordenadora do Núcleo de Estudos da Burocracia (NEB), destacar a relevância dos conceitos de efetividade e governança para esse debate. O JOTA e a newsletter Por Dentro da Máquina procuraram a professora para aprofundar essa discussão, apontando prioridades e desafios. Confira a entrevista na íntegra.
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O que significa pensar uma reforma para tornar o Estado mais efetivo?
Só ter a palavra efetividade no debate é uma mudança muito grande porque a gente passou as últimas duas décadas discutindo que a função de qualquer reforma é eficiência. Eficiência é fazer mais com menos, e não necessariamente fazer melhor. Você ser mais produtivo, você cortar gastos…
E isso acabou levando a uma série de medidas e mudanças no setor público que não melhoraram a qualidade do serviço, que não resolveram problemas públicos e criaram problemas adicionais, como, por exemplo, a ideia de uma produtividade desenfreada.
Atender o paciente rápido e não, necessariamente, resolver o problema do paciente. Bater meta e não resolver o problema. A função do serviço público não é cortar custo. Cortar custo é um meio que, obviamente, a gente deve perseguir. Mas a função do serviço público é resolver problemas reais e melhorar a qualidade de vida da população. E, para fazer isso, a busca pela efetividade é a palavra e o termo. Você associa eficiência ao benefício da efetividade, mas não o contrário.
É isso que dá a percepção de que o Estado aplicou bem os meus tributos?
Exatamente. É a discussão de efetividade. Ser bem aplicado quer dizer que o tributo serviu para melhorar a minha vida, seja no transporte, seja na saúde, seja no que for. Com efetividade, eu legitimo a ação do governo. Essa é a narrativa. A busca pela efetividade é muito mais complexa do que a busca pela eficiência.
Porque os problemas públicos são de natureza complexa. Geralmente, são decisões intersetoriais. Não estão em um ministério, em uma secretaria, em uma caixinha. As decisões, em geral, não são de um ente federativo. Elas são do governo federal, de estados e municípios. Às vezes, elas são até internacionais. Veja a pandemia, por exemplo. Portanto, buscar efetividade pressupõe a gente ter que sair da nossa caixinha tradicional de pensar resolução de problemas públicos. E essa é uma grande questão, daí vem o termo governança.
E como se aplica a governança nesse contexto?
A ideia da governança é que o Estado, para conseguir ter efetividade, ele não consegue trabalhar sozinho. Um ministério, uma secretaria, sozinhos, não vão conseguir dar conta de alcançar a efetividade. Você precisa ‘governar com’. Governança é ‘governar com’, não é ‘governar para’.
Governar com entes federativos, governar com outros Poderes, governar com a iniciativa privada, governar com atores não estatais, com organismos multilaterais… Porque é o “governar com” que te permite resolver problemas de maneira mais complexa. Essa é a ideia da governança, de que a gente precisa melhorar as nossas estratégias de se articular com outros atores. De tomar decisões conjuntas, de compartilhar.
De 0 a 10, qual é a nota que a senhora daria para o amadurecimento em relação a essa mentalidade de governança no serviço público?
É difícil dar uma nota global porque o setor público é muito heterogêneo. Eu diria que a gente têm algumas áreas em que pode dar nota 9, nota 10. Em outras áreas, a nota é zero. Mas, para mim, o pior de tudo é que eu acho que as engrenagens burocráticas estão muito desarticuladas das engrenagens políticas para fazer isso acontecer.
No SUS, o sistema de engrenagem federativa e de participação social é sensacional. Falta recurso, falta uma série de coisas, mas o desenho está dado. Agora, quando a gente olha para a dimensão política nessa relação, a engrenagem política para pensar a governança na saúde, a gente já não vê as coisas não tão integradas. Você tem disputas políticas, por exemplo, por emendas parlamentares para fazer hospital, para fazer clínica de saúde, que saem ou tentam disputar a lógica do SUS.
A lógica do SUS é toda pensada em onde tem que ter o hospital, considerando onde está a população e quais são as demandas daquela população. Essa é a lógica. E a lógica da disputa política é a lógica de onde eu vou pôr um hospital para ganhar mais voto. E essas coisas não necessariamente estão conectadas. Portanto, é muito difícil generalizar, mas eu diria que estamos perto da nota vermelha, a gente está perto de 5, na média.
“As áreas de política social, as áreas mais voltadas a atendimento da população em situação de vulnerabilidade, são áreas em que as coisas estão muito menos profissionalizadas.”
Na sua avaliação, por que a governança avança de forma tão heterogênea?
Eu acho que uma das hipóteses importantes aqui tem a ver justamente com os choques republicanos que conseguiram chegar em algumas áreas, que eram áreas que a sociedade cobrava mais diretamente, ou que eram mais visíveis. E a outras áreas, mais invisíveis, o choque republicano não chegou.
Se a gente pega, por exemplo, toda a área de regulação, de sistema de fiscalização e de arrecadação… essas são áreas que a gente pode comparar a países europeus ricos. O nosso sistema do imposto de renda, por exemplo, é impressionante. Mas por quê? Porque isso é de interesse do governo e porque isso é de interesse de uma parcela importante da elite, da sociedade que está ali controlando como é que o dinheiro chega.
Quem paga o quê, como é que se gasta? Agora, se a gente pega outras áreas que para a elite importa menos, por exemplo, as áreas de política social, as áreas mais voltadas ao atendimento da população em situação de vulnerabilidade, são áreas em que as coisas estão muito menos profissionalizadas. Claro que você tem o Bolsa Família, que é um caso exemplar, mas você tem várias outras áreas, o próprio INSS, onde os avanços vão e voltam. Para mim, têm alguns choques republicanos que são muito necessários.
A senhora vê disposição da classe política para enfrentar esse debate?
Hoje, eu não vejo. Isso para mim é um não debate. É um debate que a gente deveria enfrentar e é uma não agenda. A gente está discutindo reforma tributária, a gente está discutindo um pouco a reforma administrativa, mas não vê discussão sobre a reforma federativa.
Olhando o serviço público por dentro, qual seria a prioridade?
Enfrentar essa disputa das elites corporativas dentro do serviço público. Para mim, a desigualdade entre servidores reflete um problema da sociedade, que vai reforçando uma série de vícios no funcionamento do Estado.
Essa coisa de você ter carreiras que podem ganhar acima do teto constitucional porque barganharam, embora você tenha medidas legais que não permitiriam isso, mas, mesmo assim, eles continuam ganhando, com várias amarrações… Você tem carreiras que não estão sujeitas a nenhum sistema de controle externo.
Então você cria um conselho, como o do Ministério Público ou o do Judiciário, em que quem vai controlar são os próprios pares. Você não tem atores externos controlando. E isso vai criando uma disfunção no funcionamento do próprio serviço público porque, no fundo, a gente está falando de um serviço público muito desigual em termos salariais.
A gente está falando de carreiras de elite que estão recebendo 30, 40 vezes mais do que a grande maioria dos servidores que estão ali na ponta prestando serviços para efetividade: profissional da saúde, médico, policial… Estamos falando de uma disputa de poder muito desigual.
E como enfrentar esse problema?
Eu não tenho solução fácil, obviamente. Até porque a gente olha para a história do Brasil e não é uma história na qual, em geral, esses atores perderam essas disputas. Esses atores que tem mais poder não perderam disputas.
Toda vez que a gente fez uma reforma, uma parcela da sociedade conseguiu brigar para ficar fora das reformas e para garantir os seus privilégios. E garantir o seu poder. É aí que a gente vai acumulando uma série de puxadinhos. Tem partes do Estado que não são republicanas ainda, porque elas continuam existindo numa lógica imperial.
Então eu não sou muito otimista no sentido de achar que a gente vai conseguir aprovar grandes coisas que mudem esse paradigma. Agora, essa é uma disputa que eu acho que tem que ser da sociedade.
Não dá para apostar que o Congresso vá sozinho fazer isso. Primeiro, porque não tem interesse. Segundo, porque o lobby por dentro é muito forte. Terceiro, porque o próprio Poder Executivo também não consegue fazer isso sozinho se não tem apoio no Congresso, e se vai ter que enfrentar um lobby que pode prejudicar a própria governabilidade.
É por isso que disputas como essas são da sociedade, não são disputas internas ao sistema político somente. É preciso nomear esse problema, e tentar pressionar o poder público para enfrentar.
“Se a gente fosse pensar em reforma administrativa, organização e racionalização das carreiras deveria ser um tema de prioridade máxima”
São centenas de carreiras, uma enormidade de cargos, legislações diversas, não articuladas entre si. Tem como enfrentar esse debate sem também pensar em dar mais racionalidade às carreiras no serviço público?
Essa é uma prioridade zero no tema da reforma. Se a gente fosse pensar em reforma administrativa, organização e racionalização das carreiras deveria ser um tema com prioridade máxima.
A questão é que aí você entra em disputas corporativas, e o lobby é muito forte. Uma das coisas que eu tenho falado é que a gente vai, agora, contratar 8 mil pessoas, fazer concurso para 8 mil pessoas, que é absolutamente necessário para recompor a máquina.
Mas a gente vai contratar essas 8 mil pessoas com as carreiras defasadas. Ela não estão bem organizadas. Então, na verdade, a gente está adiando esse debate. Claro que é muito difícil falar: ‘vamos parar tudo, não vamos contratar ninguém. Primeiro vamos racionalizar carreiras e depois a gente contrata’.
Eu sei que é uma decisão política muito difícil, mas seria muito importante ter uma iniciativa paralela já de racionalização de carreiras, inclusive agora, no desenho desses concursos.
Essas pessoas que vão entrar, ingressarão em carreiras específicas, vão ficar no Estado por mais uns 30 anos aproximadamente, reforçando a lógica dessas carreiras completamente irracionais, no sentido de você não conseguir gerir bem, organizar bem, fazer política de gestão de carreira intersetorial, transversal. Este era o momento de ter esse debate.
Como o provão, anunciado em agosto, se alia a esse esforço?
Eu acho que é um bom caminho, dependendo, obviamente, de como ele for implementado. Mas é uma aposta. Se a gente pega os benefícios ou quais foram os aprendizados com o Enem, os resultados do Enem, eu diria que é uma aposta acertada. Em termos de redução de desigualdade, de atrair um público mais diverso, de potencializar a capacidade de fazer seleção. Eu gosto muito da aposta. Tudo depende de como é que a implementação vai acontecer.
“Eu sou muito esperançosa de que o governo federal consiga desenhar esses concursos de uma maneira a atrair pessoas que são mais compatíveis com o serviço público, com essa coisa do ethos público, da vocação, da ética do servir.”
Acredita que, numa próxima leva de concursos, já teremos carreiras remodeladas? Ou esse debate vai se arrastar?
Nesse momento, sendo muito realista, eu sou pessimista com a mudança de carreira. Não é uma mudança só no concurso, no sentido de você faz um edital e muda a carreira.
Você precisa de uma alteração legal para ter mudança de carreira. E acho muito difícil você conseguir ter um ganho, ter espaço de debate para isso no Congresso, até por causa do lobby das carreiras. São muitas brigas ao mesmo tempo.
O que eu sou muito esperançosa é que o governo federal consiga desenhar esses concursos de uma maneira a atrair pessoas que são mais compatíveis com o serviço público, com essa coisa do ethos público, da vocação, da ética do servir.
E que tenham competências mais alinhadas com aquilo que elas precisam exercer dentro do serviço público. Eu acho que tem uma preocupação muito forte desse governo, do Ministério da Gestão, de desenhar melhor os concursos, o que significa, entre outras coisas, conseguir fazer um desenho de provas em que você avalie competências. Eu sou mais esperançosa com isso do que em reformar as carreiras.
Falando do PL dos concursos, que tem embates dentro do governo, principalmente dos aspectos que o funcionalismo atribui como problemáticos, como as avaliações comportamentais. Qual é a sua opinião sobre esse tema?
Tudo depende da implementação. Em princípio, eu sou muito favorável. Nós, hoje, não temos sistemas bons de contratação. Os nossos concursos não avaliam as competências necessárias para o exercício da função.
E eu estou falando aqui desde gestores e tomadores de decisão complexas até professor em município, que muitas vezes não é avaliado pela sua capacidade da aula. Porque o tribunal de contas barra o concurso com prova didática. Se não tivermos melhores formas de avaliar a competência, isso é um problema para sempre. Meu diagnóstico é: do jeito que está hoje está muito ruim. E temos que ter solução.
As soluções são necessariamente relacionadas a você introduzir no sistema de avaliação outras formas de avaliar competências que não seja o conhecimento puro, que é o que hoje o concurso tradicional faz. Você é avaliado pela sua capacidade de memorizar. Não é nem avaliado pela capacidade analítica, nem atitudinal, nem em termos de valores. E esses elementos são imprescindíveis para o exercício da função pública, para a ética do servir.
A gente não precisa ter só alguém que saiba decorar as leis. A gente precisa ter alguém que consiga analisar uma situação específica e interpretar à luz daquela situação como é que a lei se aplica. É muito importante ter uma regulamentação legal, e aí o PL dos concursos entra nisso, permitindo outros tipos de avaliação de competências para contratação. Não que elas não existam hoje, mas elas não estão regulamentadas. E aí como a lei não permite, não pode.
“A gestão do desempenho é uma medida gerencial, não é uma medida legal. Não adianta a gente ter na lei, se não tem um sistema que faz a gestão do desempenho operar.”
Sobre avaliação de desempenho e desligamento por mau desempenho, há como fazer isso entrar de vez na agenda?
Há, primeiro, porque já existe desligamento. Não é verdade que o servidor público não pode ser demitido. Ele pode, por algumas medidas, e elas já são aplicadas. Em segundo lugar, há porque as nossas reformas anteriores já permitiram a gente ter sistemas de avaliação de desempenho, mas isso não foi regulamentado ainda.
Então, na verdade, a medida de avaliação de desempenho é muito mais uma regulamentação legal do que a aprovação de uma emenda constitucional. Mas, mais do que isso, a gestão do desempenho é uma medida gerencial, não é uma medida legal. Não adianta a gente ter ela na lei, se a gente não tem um sistema que faz a gestão do desempenho, de fato, operar.
E a gente, historicamente, investiu muito mais na ideia de ter uma mudança legal para isso do que de adotar medidas gerenciais. O governo federal acabou de aprovar e está começando a implementar o Programa de Gestão e Desempenho (PGD), que vinculou o teletrabalho com entregas. É uma medida muito importante. Ela está bem desenhada, vamos ver como vai ser a implementação. Ela deve pressupor não só você ter essas medidas que estão no desenho, que estão ali na formalização, mas, acima de tudo, criar uma cultura de gestão. Uma cultura no sentido de as pessoas acreditarem que elas estão sendo bem avaliadas. De acreditarem no sentido da avaliação, de os gestores levarem a avaliação a sério e isso vai, aos poucos, mudando esse paradigma.
Para mim, a gestão do desempenho é absolutamente necessária. Mas não é uma medida de reforma legal, muito menos constitucional. Ela é uma medida gerencial e, nesse sentido, o governo tem muita capacidade de fazer isso acontecer.
Se olhar para estados e municípios, o quanto esse assunto ainda precisa evoluir?
Varia muito. A gente tem governos estaduais que são exemplos internacionais, inclusive, de gestão do desempenho. Muitas vezes ensinando o próprio governo federal. A gente já teve casos de Minas, Espírito Santo, Pernambuco…
Tem alguns outros que fizeram experiências incríveis de gestão de desempenho. Mas isso varia muito politicamente ao longo do tempo. Não vira política de Estado, vira uma política de governo, durante aquele governo que tem interesse de fazer isso. No nível municipal, a gente tem alguns poucos casos de sucesso, mas eu diria que, de forma geral, o desempenho no nível municipal – estou sendo muito generalista aqui, existem exceções – é aquém do desempenho dos servidores no nível federal. Não porque você tenha pessoas que não trabalham bem, mas porque a própria estrutura organizativa nos municípios é muito pior que a do governo federal, em termos de acesso a expertise mesmo para poder fazer a gestão acontecer.
E também é importante lembrar que, nos governos municipais, em muitos casos, você tem pouquíssimas carreiras ou muito poucos servidores concursados. Você tem muito terceirizado e temporário, e isso acaba não ajudando a criar uma cultura mais eficiente de gestão de desempenho. As pessoas, o tempo inteiro, estão colocando a sua permanência ao cargo vinculada àquele político, naquele momento. Você não sabe se daqui a dois anos você vai continuar trabalhando ali.
Obviamente, o desempenho dessa pessoa não está vinculado à construção de uma ética do servir, da permanência, da continuidade. É muito problemático a gente ter tantos municípios no Brasil que não conseguem ter servidores, um corpo funcional que seja estável.
Isso acaba fragilizando a capacidade de construção de capacidade estatal nos municípios. E é importante lembrar, nesse sentido, que 70% dos municípios brasileiros têm menos de 50 mil habitantes. A gente está falando em muitos municípios no Brasil que não têm um advogado, que não têm um contador, que não têm um engenheiro trabalhando na prefeitura.
E no tema da diversidade, o governo está trabalhando numa atualização da Lei de Cotas. O que deve ser priorizado nesse debate?
Para ontem, eu acho que tem dois grupos de medidas: o primeiro, mais estrutural, é ter cotas para diversidade nos processos seletivos. Isso tem a ver com a Lei de Cotas, mas também com a ocupação de cargos comissionados. Como o governo federal fez com os cargos comissionados tem que ser feito, aprimorado e expandido para estados e municípios.
Os cargos comissionados também deveriam ter cotas de gênero, cotas de raça, de etnia. Isso é para ontem. Não é uma medida difícil de ser feita, até porque eu acho que, politicamente, há hoje uma abertura e uma adesão a essa agenda.
Depois, tem medidas que são gerenciais. Embora elas não sejam tão estruturais, são mais difíceis porque pressupõem mudança de cultura. Não adianta a gente só abrir vagas, se a gente não tem pessoas que conseguem, por exemplo, passar no concurso. Então, tem todo um trabalho, que estamos discutindo com o governo nesse momento.
A gente tem que ter todo um recrutamento voltado à diversidade, com formação de cursinhos públicos para as pessoas poderem passar nos concursos. Ao repensar o sistema de concurso, por exemplo, reunir concursos em um dia só, você desonera as mulheres de terem que sair no final de semana para prestar concurso várias vezes. Custa menos. Você não precisa viajar, você não precisa pagar várias inscrições. Então, tem várias medidas que retiram barreiras invisíveis.
Como a senhora vê o serviço público do futuro?
Para mim, o futuro é de carreiras transversais, intersetoriais e, inclusive, federativas. Carreiras em que você possa circular, e aí cada um vai tendo o seu interesse, vai se especializando, mas pode ir pra outra área do governo. Arejar, ou seja, ser menos especialista.
Mas a Constituição não permite, por exemplo, esse modelo de carreiras com atuação em diferentes entes federados?
Hoje não permite, mas há a cessão. Se você está pedindo para pensar no futuro, esse é o futuro para mim. Carreiras transversais, carreiras intersetoriais, federativas, em que você pode ter especializações dentro da carreira.
Em relação às pessoas que estão em funções que não existirão mais, é importante termos bons programas de formação para fazer a realocação desses servidores. Acho que dá, sim, para aproveitar a vocação desse pessoal, desde que se faça de forma inteligente.
