Do Supremo

STF

Leia voto de Fachin, que orientou decisão do STF contra governo sobre o impeachment

Ministro foi relator de ADPF da AGU que buscava adiar votação do impeachment

Ministro Edson Fachin durante sessão do STF sobre o impeachment. Carlos Humberto/SCO/STF (14/04/2016)
Ministro Edson Fachin durante sessão do STF sobre o impeachment. Carlos Humberto/SCO/STF (14/04/2016)

MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA 34.130 DISTRITO FEDERAL

RELATÓRIO

O Senhor Ministro Edson Fachin (Relator): Senhor Presidente, trata-se de Mandado de Segurança com pedido de liminar impetrado pela Senhora PRESIDENTE DA REPÚBLICA, neste ato representada pelo Advogado-Geral da União, em face de atos praticados pelo PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS no exercício de suas competências e do PRESIDENTE E RELATOR DA COMISSÃO ESPECIAL que aprovou o parecer pela admissibilidade da apuração de Denúncia por Crime de Responsabilidade no 01/2015.

De partida, sustenta-se na inicial: i) a competência do Supremo Tribunal Federal para a realização de controle dos atos da Câmara dos Deputados no rito do processo de Impeachment que atentem contra normas constitucionais e procedimentais; ii) o cabimento do mandado de segurança e a necessidade de sua livre distribuição; iii) não se tratar de ato interna corporis da Câmara dos Deputados, inexistindo, assim, ofensa à separação de Poderes; iv) que, se aplicariam ao processo de Impeachment as garantias fundamentais que viabilizam o exercício da ampla defesa, incluída a necessidade de apresentação de imputações claras, objetivas e circunscritas ao seu objeto, sem que haja ampliação posterior ou ao longo do processo.

No mérito, alega-se um conjunto de violações a macular os atos realizados nos autos da DCR no 01/2015, que ora se sintetiza, tal qual feito pela Impetrante (eDOC 1, p. 5/6):

a) Os limites da denúncia foram extrapolados nos debates e discussões encetados perante a Comissão Especial, o que redunda na inviabilização da efetiva defesa, diante da constante modificação dos fatos imputados;

b) No plano de trabalho da Comissão, foi determinada a realização de “esclarecimentos” sobre a denúncia, sem, no entanto, que a principal interessada no processamento, ora autora do mandamus, tenha sido notificada daquele ato, do qual decorreu notável ampliação dos fatos supostamente ensejadores da prática de crime de responsabilidade;

c) Além disso, naquela sessão em que ocorreram os “esclarecimentos”, houve total extrapolação dos termos da denúncia, sendo tratados aspectos alheios aos trabalhos da Comissão, inviabilizando-se a construção de uma defesa materialmente hábil, diante da evidente mutatio emprestada às imputações;

d) Foi juntado aos autos do processo que tramita na Comissão Especial documento absolutamente estranho ao objeto da denúncia, a saber, a colaboração premiada realizada em processo penal pelo Senador Delcídio do Amaral, em que pese a total desconexão dos supostos fatos ali narrados com o objeto da denúncia;

e) Foi indeferido o pedido de reabertura do prazo para a defesa, diante da colheria dos “esclarecimentos” acerca da denúncia apresentada e acolhida, o que impossibilitou o exercício de direito de defesa proporcional ao que efetivamente vem sendo imputado;

f) Em confronto com a legislação de regência, foi indeferido ao defensor constituído pela impetrante na sessão em que se realizou a leitura do relatório produzido pelo Deputado Jovair Arantes, no dia 6 de abril de 2016, o direito à voz;

g) Foram indicadas, no parecer elaborado pelo relator da Comissão Especial, diversas imputações e considerações de cunho persuasivo, totalmente desconectadas do teor da denúncia, em flagrante e inconstitucional ampliação do espectro das imputações das quais foi a ora impetrante intimada para se defender, o que redunda na construção de um processo em que se inviabiliza a construção de uma defesa substancialmente adequada;

h) Foi aprovado pela Comissão Especial parecer elaborado pelo Deputado Jovair Arantes, maculado por todos os vícios acima narrados, dentre outros que serão demonstrados;

i) Foi determinada pela Mesa da Câmara dos Deputados a leitura em Plenário e a publicação da íntegra do mencionado parecer, no Diário da Câmara dos Deputados, novo ato praticado subsequentemente às nulidades já apontadas e igualmente eivado por elas.

Postula, assim, a concessão de liminar alegando a fumaça do bom direito e a configuração de perigo de demora, especialmente por ser o processo de impeachment assaz célere e diante da dificuldade de, após deliberação do Plenário da Câmara, os alegados direitos da Impetrante serem restabelecidos por eventuais medidas judiciais que possam surgir posteriormente.

Requer, liminarmente, que o Presidente da Câmara dos Deputados, sua Mesa Diretora e qualquer de seus órgãos se abstenham de levar ao Plenário a deliberação referente à DCR no 1/2015 até que sanadas todas as alegadas violações ou a apreciação do MS pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.

No mérito requer a nulidade de todos os atos do processo de DCR no 1/2015 posteriores à decisão do Presidente da Câmara dos Deputados que permitiu a juntada aos autos do Termo de Colaboração premiada do Senador Delcídio do Amaral.

Subsidiariamente, requer: i) o reconhecimento da nulidade do Parecer e de sua leitura em Plenário, com a consequente ii) determinação de elaboração de novo Parecer nos estritos limites da denúncia originalmente recebida pelo Presidente da Câmara dos Deputados; iii) o desentranhamento dos autos de todos os termos de colaboração premiada de qualquer pessoa, bem como de qualquer documento estranho às matérias recebidas pelo Presidente da Câmara dos Deputados; iv) o reconhecimento da nulidade da realização da sessão de oitiva dos denunciantes ocorrida em 30.03.2016 e o desentranhamento de quaisquer atos com ela relacionados; v) caso reconhecida a validade desta última, seja reaberto o prazo de 10 (dez) sessões para que possa a Impetrante fazer a apresentação da defesa.

É o breve relatório.

VOTO

O Senhor Ministro Edson Fachin (Relator): Em 18 de dezembro pretérito votei pela seguinte compreensão relativamente ao alcance do direito ao contraditório no processo de impeachment:

“O direito ao contraditório e à ampla defesa implica: (i) dar interpretação conforme ao art. 20, §2o da Lei 1.079/50 a fim de firmar o entendimento de que antes da discussão em plenário seja lida a manifestação do Presidente da República sobre o parecer preliminar elaborado pela Comissão Especial; (ii) declarar a recepção do art. 22, caput da Lei 1.079/50 para que, no caso de o plenário decidir que a denúncia deve ser objeto de deliberação, o Presidente da República deverá ser notificado para contestar a denúncia, indicando meios de prova; (iii) dar interpretação conforme ao art. 22, §3o a fim de firmar o entendimento de que a oportunidade de contradizer o parecer final da Comissão Especial configura meio inerente ao contraditório.

A indicação da tipicidade é pressuposto da autorização de processamento, na medida de responsabilização do Presidente da República nas hipóteses prévia e taxativamente estabelecidas.

Em relação ao art. 23, §1o, da Lei 1.079/50, deve-se dar interpretação conforme a Constituição vigente para inferir que à expressão “decretada a acusação”, constante no art. 59, I, da Constituição de 1946, deve ser dirigida uma interpretação evolutiva, à luz do art. 51, I, da Constituição da República de 1988. Portanto, deve-se fixar interpretação constitucional possível ao §1o do art. 23 da lei em comento, isto é, o efeito lógico da procedência da denúncia na Câmara dos Deputados é a autorização para processar o Presidente da República por crime de responsabilidade. Dessa forma, declara-se a não recepção dos artigos 23, §5o; 80, caput, ab initio; e 81 da Lei 1.079/50.”

No entanto, o Plenário deste STF decidiu que, conforme o voto do Redator para o acórdão, o Eminente Min. Luís Roberto Barroso:

“O papel da Câmara é de mera autorização de recebimento da acusação, e que, no Senado, existe o papel de recebimento da denúncia, de decisão de pronúncia e de condenação. Quanto aos ritos, que na Câmara há uma única votação por 2/3 (dois terços) sobre a admissão, ou não, autorização, ou não, da acusação e que, no Senado, há três votações: por maioria simples, para receber a denúncia; por maioria simples, para a pronúncia; e por maioria de 2/3 (dois terços), para a condenação” (p. 142).

Mantenho a mesma convicção, nada obstante, em face do princípio da colegialidade, os pedidos para que analisem-se eventuais irregularidades à luz do que esta Corte decidiu na ADPF 378 devem ser examinados sob a perspectiva do voto proferido pelo Eminente Min. Luís Roberto Barroso.

Esta questão suscito como preliminar, partindo de tal pressuposto, salvo se de modo diverso entender este Colegiado nesta data.

Passo então, em reputando superada a preliminar, a analisar as supostas irregularidades alegadas à luz do acórdão proferido na ADPF 378.

Relativamente (a) à extrapolação da denúncia nos debates e discussões perante a Comissão Especial, (b) à ausência de notificação da denunciada sobre a realização de esclarecimentos sobre a denúncia e (c) à total extrapolação dos termos da denúncia, é de se destacar que o que está a se debater é a admissibilidade para a autorização do processamento e julgamento de impeachment. Por isso, o ônus probatório durante a tramitação do pedido de impeachment na Câmara dos Deputados, vem conforme itens 46 a 49 do Voto do Redator para o acórdão Min. Luís Roberto Barroso in verbis:

“46. O rito do impeachment perante a Câmara, previsto na Lei no 1.079/1950, partia do pressuposto de que a tal Casa caberia, nos termos da CF/1946, pronunciar-se sobre o mérito da acusação. Estabeleciam-se, em virtude disso, duas deliberações pelo Plenário da Câmara: a primeira quanto à admissibilidade da denúncia e a segunda quanto à sua procedência ou não. Havia, entre elas, exigência de dilação probatória.

47. Essa sistemática foi, em parte, revogada pela Constituição de 1988, que, conforme indicado acima, alterou o papel institucional da Câmara no impeachment do Presidente da República. Conforme indicado pelo STF e efetivamente seguido no caso Collor, o Plenário da Câmara deve deliberar uma única vez, por maioria qualificada de seus integrantes, sem necessitar, porém, desincumbir-se de grande ônus probatório. Afinal, compete a esta Casa Legislativa apenas autorizar ou não a instauração do processo (condição de procedibilidade).

48. Nesse sentido, “as normas inscritas nos artigos 21 e 22, da Lei no 1.079/1950, parecem-me mais adequadas ao processo de julgamento da denúncia e não ao procedimento de sua admissibilidade, que tem, no seu cerne, conteúdo político intenso, dada a própria natureza política do ‘impeachment’” (MS 21.564, Rel. p/ acórdão Min. Carlos Velloso). Não podem ser tidos por recepcionados pela Constituição de 1988 preceitos legais que atribuem à Câmara dos Deputados funções excedentes do papel de “autorizar (…) a instauração de processo contra o Presidente” (art. 51, I). Não se trata, neste ponto, de fazer prevalecer o rito do RI/CD em relação ao da Lei no 1.079/1950, mas sim de constatar que a norma legal não foi, ao menos em parte, recepcionada pela Carta de 1988.

49. Assim, considero recepcionados pela CF/1988 os arts. 20 e 21 da Lei no 1.079/1950, desde que interpretados conforme a Constituição, para que se entenda que as “diligências” referidas no art. 20 não se destinam a provar a (im)procedência da acusação, mas apenas a esclarecer a denúncia. Entendo ainda não recepcionados pela CF/1988 os arts. 22, caput, 2a parte (que se inicia com a expressão “No caso contrário…”), e §§ 1o, 2o, 3o e 4o, todos da Lei no 1.079/1950, por incompatibilidade com os arts. 51, I, e 52, I, da Constituição de 1988.

Como se infere da leitura do voto vencedor na ADPF 378 tampouco se deveria admitir como ofensa ao direito ao contraditório os esclarecimentos propostos pela Comissão Especial, porquanto, conforme citado acima, “as “diligências” referidas no art. 20 não se destinam a provar a (im)procedência da acusação, mas apenas a esclarecer a denúncia.“.

Registro, novamente, que, por ocasião dos debates realizados no julgamento da ADPF 378, formulei questionamento acerca das alegações opostas pela impetrante. Nada obstante, nos debates, o Plenário desta Corte assentou que:

“O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR) – Na condição de Relator, permito-me só fazer dois esclarecimentos acerca do debate riquíssimo, embora meus eminentes Pares tenham me ouvido ontem por aproximadamente duas horas, portanto, desbordei quiçá de um tempo razoável, que é o conceito Constitucional da duração do processo.

Em relação à questão da votação aberta ou secreta, eu tive oportunidade de assentar quando proferi o voto que este é um ponto que se abre para duas vias, com solidez de sustentação em direções distintas – assentei isso no voto. Tomei o caminho da votação secreta não pela inconstitucionalidade formal do Regimento Interno, até porque ele estaria estribado na hipótese do art. 58 da Constituição, mas contrabalançando os dois princípios e reputando também possível que o princípio constitucional da publicidade, da qual deriva a transparência, pode, em determinados casos, ceder diante de alguns outros valores. Então, esse foi o caminho.

Mas também acentuei – os Senhores devem estar lembrados -, tanto no início do voto, quanto nesse ponto e quanto ao final, que estava trazendo isso ao debate, à deliberação e, do ponto de vista da colegialidade, não teria dúvida em acompanhar a maioria se este Tribunal se inclinar pela votação aberta, até porque nós estamos comungando de todas as premissas. As premissas que o Ministro Barroso aqui traduziu são as mesmas que adotei no meu voto, pelo menos, até um determinado ponto. Essa é a primeira circunstância que disse ontem e estou agora a explicitar.

A segunda, apenas uma preocupação em relação à consequência do rito que a divergência, o Ministro Barroso propõe. Fica a preocupação com esse rito mais abreviado na Câmara, com a devida vênia, que o direito da denunciada de se defender me parece que será bastante abreviado, porque, na Comissão Especial de cunho processante, a proposição que eu trouxe envolve três manifestações: logo após o parecer preliminar; depois da primeira discussão única no Plenário da Câmara, que admite a denúncia como objeto de deliberação, vinte dias para contestar, e um conjunto de razões finais após o parecer final da Comissão. A adoção de um rito abreviado talvez – se é que eu alcancei a posição, a consequência – poderá afetar esses três momentos. Eu recomendaria que se refletisse a preservação desses três momentos até porque, no meu voto, tomei a liberdade de fazer, nesse ponto, uma longa sustentação, como decorrência do contraditório e da ampla defesa, não só da Constituição, como também de algumas regras e pactos internacionais internalizados entre nós. Então, esse é o segundo aspecto, que é, na verdade, mais, quem sabe, uma interrogação à divergência. E estou apenas ressaltando o que pontuei verticalizadamente no meu voto sobre esse aspecto.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) – Ministro Barroso, pelas minhas anotações, eu entendi que Vossa Excelência não divergia nesse aspecto da ampla defesa.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO – O rito na Câmara, eu proponho que seja exatamente o mesmo adotado para o impeachment do Collor, que teve dez sessões [para a defesa] estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal, porque aquilo que se perde em ritualística na Câmara transferiu-se, por força da Constituição, para o Senado.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vossa Excelência me permite um aparte?

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO – Claro, com muito prazer.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A rigor, levando em conta a cláusula constitucional, ainda não temos, no âmbito da Câmara, nem acusado, nem litigante.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO – É uma mera autorização. Vossa Excelência tem razão.”

Como se observa da leitura dos debates que integram o acórdão, na tramitação do processo perante a comissão de impeachment, pela orientação colegiada de dezembro pretérito, não há, ainda, a rigor, nem litigante, nem acusado. O que a impetrante objetiva, em verdade, é fazer prevalecer a tese que restou vencida no julgamento da ADPF, o que, a toda evidência, não tem cabimento.

Relativamente à (d) juntada de documento estranho ao objeto da denúncia, notadamente, a colaboração premiada realizada pelo Senador Delcídio do Amaral, tal elemento – a colaboração premiada anexada –, nos termos da Questão de Ordem de 31/03/2016, foi considerada como irrelevante para o Relatório final da Comissão Especial, conforme se vê às páginas 58 do referido Relatório. Se é no Senado que o contraditório haverá de ser ampla e profundamente exercido, será nesse fórum – o Senado Federal – que eventual pertinência desse documento com a denúncia será avaliada, consoante a orientação da maioria que se formou neste colegiado em dezembro pretérito.

Em relação ao (e) indeferimento do pedido de reabertura de prazo para a defesa depois dos esclarecimentos prestados, melhor sorte não assiste à impetrante; seguindo a diretriz do voto majoritário na ADPF 378. Isso porque, nos termos da deliberação em referência, não se está a promover acusação, mas mera discussão sobre possível juízo de autorização para a instauração de processo de impeachment. Nesses termos, reporto-me ao item 49 do Eminente Min. Luís Roberto Barroso em que sua Excelência compreendeu o sentido de diligências como sendo aquelas tendentes a esclarecer a denúncia. Registro, ademais, que, conforme Requerimento no 24/2016 a Comissão Especial convidou a impetrante a participar da fase de esclarecimentos.

A (f) falta de manifestação do Procurador da impetrante na sessão de leitura do Relatório não constitui cerceamento de defessa. Isso porque tal momento é de competência exclusiva dos Deputados membros da Comissão. Vale dizer, não cabe qualquer intervenção antes, durante ou depois tal sessão de leitura.

No que diz respeito (g) às diversas imputações e considerações supostamente desconectadas do teor da denúncia como originalmente formulada, como o que se apreciará no Plenário é mesmo teor inicial , não se sustenta a alegação de inviabilização de defesa adequada, pois a impetrante se manifestou sobre tais imputações no dia 04/04/2016 após o encerramento da fase de esclarecimentos ocorridas nos dias 30 e 31 de março de 2016.

Portanto, tendo como baliza o voto majoritário na ADPF 378, não constatados os vícios alegados não há que se falar em nulidade do Parecer e, consequentemente, tampouco em necessidade de renovação de quaisquer dos atos já praticados, nos termos indicados pelos itens “h” e “i” constantes à fl. 6 da inicial da impetração.

Assento, nada obstante, e reitero, que a autorização advinda da votação havida na comissão especial é para o prosseguimento sob o teor da denúncia original, escoimando-se, para o efeito de apreciação ulterior em plenário da Câmara dos Deputados, o que for estranho ao ‘vero e proprio’ teor primeiro da denúncia.

Conclui-se, por isso, à luz – repiso – da orientação pretérita majoritária, inexistiu prima facie o alegado fumus boni iuris na impetração, o que conduz, em homenagem ao colegiado que se formou dominante na ADPF 378, a não concessão da medida liminar.

É como voto.


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