A premissa da proposta é simples: se o objetivo é estimular a inovação, empresas que desenvolvem soluções inovadoras devem estar sujeitas a um regime regulatório mais flexível do que o aplicável para empresas que empregam técnicas já consolidadas no mercado. É esse o mote do chamado ambiente regulatório experimental, tradução pomposa do chamado “regulatory sandbox”, ou simplesmente “cercadinho regulatório”[1]. A ideia está contemplada no “Marco Legal das Startups”, recém-aprovado pelo Senado, depois de tê-lo sido pela Câmara dos Deputados, para onde deverá voltar antes de ser enviada, finalmente, à sanção presidencial.
I. Contornos legais
A definição do ambiente regulatório experimental, conforme o artigo 2º, II, do projeto não é nada simples. Trata-se do:
“conjunto de condições especiais simplificadas para que as pessoas jurídicas participantes possam receber autorização temporária dos órgãos ou das entidades com competência de regulamentação setorial para desenvolver modelos de negócios inovadores e testar técnicas e tecnologias experimentais, mediante o cumprimento de critérios e de limites previamente estabelecidos pelo órgão ou entidade reguladora e por meio de procedimento facilitado.”
Em contraste, as regras atinentes ao regime do cercadinho, previstas no artigo 11, são muito pouco analíticas. Essas “condições simplificadas” permitirão que os órgãos reguladores, individualmente ou em colaboração, afastem normas regulatórias para uma entidade ou um grupo. O órgão – ou o conjunto de órgãos – deverá, antes, publicar os critérios para seleção ou para qualificação do regulado, a duração e o alcance da suspensão da incidência das normas, além das normas abrangidas.
A despeito da liberdade criativa de que disporão, caberá aos próprios órgãos cuidar para que os termos de colaboração para criar cercadinhos propiciem segurança jurídica para (i) os beneficiários da regulação, para (ii) os seus potenciais concorrentes, ou seja, as empresas que se dediquem às técnicas já consolidadas e, sobretudo, para (iii) a sociedade, cuja proteção – subentende-se – constitui a razão última para que a regulação exista. A importância da previsibilidade para o desenvolvimento econômico é comparável, afinal, à da própria inovação.
II. Âmbito de aplicação
II.1. Órgãos reguladores
A lei não especifica diretamente quais são os órgãos ou entidades que poderão adotar o cercadinho; apenas refere-se à competência para “regulamentação setorial”, uma definição bastante ampla, capaz de abarcar diversos órgãos da administração direta e da administração indireta. Tampouco descreve em que termos deve se dar a colaboração entre órgãos, quando for o caso. É razoável depreender do projeto, então, que haverá uma ampla margem para a concepção de programas experimentais, nos mais diversos âmbitos regulatórios, e não apenas no setor financeiro, em que o seu uso foi inicialmente disseminado mundialmente.
II.2 Entidades elegíveis
Embora a previsão do ambiente regulatório experimental faça parte do Marco Legal das Startups, nada no texto autoriza concluir que apenas as empresas enquadradas como startups possam beneficiar-se dessa possibilidade. Ao contrário, o projeto cuida de referir-se “à entidade regulada ou aos grupos de entidades reguladas” justamente, presume-se, para ampliar o âmbito de aplicação do cercadinho regulatório. Em outras palavras, então, não apenas empresas nascentes ou de operação nascente poderão excepcionar-se das regras setoriais. Bastará que desenvolvam “modelos de negócios inovadores”, ou testem “técnicas e tecnologias experimentais”.
O projeto não deixa dúvidas, além disso, de que a elegibilidade para o cercadinho não poderá prescindir de um prévio procedimento público – ainda que simplificado – de seleção dos seus beneficiários. As condições deverão ser objetivas, de forma que quaisquer empresas que atendam aos requisitos gerais poderão solicitar a suspensão regulatória temporária.
II.3. Inovações elegíveis
Se a delimitação subjetiva não limita o espectro de possíveis beneficiários, a definição objetiva das técnicas e dos modelos potencialmente favorecidos pelo ambiente regulatório experimental é ainda mais sensível, e a subjetividade inerente ao conceito de inovação não facilita para o intérprete.
Há que se ter um especial cuidado com o exame da finalidade da regulação, porque “os valores que justificam a sua adoção não podem ser descartados por conta da simples invenção de uma nova forma de fazer o que a norma impede”.[2] Imagine-se uma norma que proíba a dispersão de defensivos agrícolas por aeronaves. É evidente que uma startup que proponha a dispersão dos mesmos produtos por drones – ou seja, aeronaves não tripuladas – não poderá colocar-se a salvo da proibição apenas por promover uma “técnica experimental”. A finalidade da proibição hipotética não seria, afinal, a proteção do piloto, mas do ecossistema como um todo.
Da mesma forma, o conceito de “modelos de negócios inovadores” deve ser visto com cautela, porque nem toda novidade gerencial poderá tornar a empresa apta a exonerar-se do dever de aderir às normas setoriais. Deve sempre haver um nexo entre a inovação em si e o levantamento das eventuais proibições incidentes sobre a atividade em geral. Esse cuidado é relevante também para identificar casos em que sejam repaginados técnicas e modelos tradicionais e apregoados como inovadores sem sê-lo de fato. Se é necessário um liame lógico entre a novidade trazida e a excepcionalidade regulatória, inovações meramente cosméticas não autorizam a desregulamentação.
Por fim, vale salientar que nem todo ovo vale chocar. Caberá aos órgãos reguladores avaliar criticamente, portanto, as técnicas experimentais e os modelos inovadores que justificam o tratamento diferenciado por meio do cercadinho, sempre com vistas à finalidade da regulação existente e ao interesse público.
III. Conclusão
Sempre que a lei institui uma novidade dessa dimensão, a dúvida que resta é se será aplicada de fato. O exemplo internacional bem-sucedido sugere que sim, e o desenvolvimento do mercado de startups no Brasil, como o exemplo das fintechs ilustra bem, também apontam nessa direção. Por outro lado, setores já regulados podem exercer pressões significativas sobre os órgãos reguladores para evitar que um grupo especial seja beneficiário da desregulamentação. O fomento a essa discussão permanente já é um passo para que tenhamos a legislação o mais atualizada possível.
Como as próprias técnicas e os modelos potencialmente beneficiados por ele, o instituto do ambiente regulatório experimental é uma inovação. O equilíbrio entre os ganhos e os riscos será mensurado pouco a pouco, na medida em que novos sandboxes, mais ou menos arrojados, forem sendo implantados. Estejamos sempre a postos para avaliar os resultados da sua adoção para a sociedade.
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[1] A tradução literal seria “caixa-de-areia regulatória”, em uma referência ao ambiente em que as crianças brincam entre si com segurança. Como essa expressão não seria tão autoevidente, propõe-se “cercadinho” como alternativa.
[2] PICCELLI, R. R. Desenvolvimento tecnológico consolidado e anacronismo da legislação, Lei da Liberdade Econômica Anotada, v. 1, CUNHA FILHO, A. J. C; PICCELLI, R. R.; MACIEL, R. M. (Coord.), São Paulo: Quartier Latin, 2019, p. 307.
