Daniel Lima Ribeiro
Toda organização precisa de inovação contínua. Ainda mais uma organização que presta tantos serviços diferentes e essenciais, como é o governo. A razão é simples: os problemas sociais são dinâmicos, se transformam, assim como as oportunidades e ferramentas para resolvê-los.
Por isso, quem mantém sempre o mesmo curso e modo de atuar, torna-se obsoleto e pouco efetivo. Com o Ministério Público (MP) não é diferente.
Ao incumbir ao MP a defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, a Constituição de 1988 trouxe à Instituição uma nova missão. Ou seja, um desafio de inovação. Contudo, passados trinta anos, o desafio ainda não foi plenamente solucionado.
Em setembro de 2016, representantes de todos os ramos do MP brasileiro se reuniram no Distrito Federal e publicaram um documento histórico. Na denominada Carta de Brasília, anunciaram a necessidade de um MP renovado, mais resolutivo e preventivo, que:
- prestigie a atuação na estruturante na Tutela Coletiva em vez de intervenções pontuais;
- evite que sua atuação desestabilize políticas públicas;
- olhe mais para a qualidade, ou a matéria, da atuação – com especial destaque para o acompanhamento e fiscalização da implementação de políticas públicas – e não somente para a quantidade de procedimentos;
- estabeleça planos, programas e projetos com metas claras e pautadas no compromisso de efetividade;
- eleja prioridades pautadas na realização de diagnóstico prévio das carências e necessidades da sociedade;
Parecendo se inspirar na imagem de Dan & Chip Heath, no livro Switch, o que a Carta de Brasília fez foi desenhar um cartão postal de chegada para o MP. No entanto, para a mudança idealizada pela Carta ocorrer ainda faltam três elementos: direcionar os agentes de transformação, criar neles a motivação necessária, e moldar o caminho.
Iniciativas e unidades de inovação vêm surgindo em diferentes ramos do MP, com sinais de sucesso, oferecendo um caminho.
O Inova_MPRJ é uma dessas apostas, já com resultados promissores e validações importantes. Suas experiências oferecem lições para refletir, cautelas para adotar, riscos para evitar e exemplos para seguir.
Esta série de três posts demonstra as razões pelas quais a inovação é uma agenda estratégica para o MP brasileiro e que, com ela, é possível alcançar os três elementos faltantes para a mudança. O ponto de partida para a promoção dessa agenda precisa ser uma clara percepção das principais causas que motivaram, em 2016, o novo chamado por mudanças no MP.
Além disso, os posts evidenciam que é indispensável a criação e o fortalecimento de unidades organizacionais dedicadas à agenda de inovação para torná-la uma realidade . Esse é o propósito dos laboratórios de inovação.
Direcionar o agente
É preciso um novo método para que o MP alcance a transformação esperada, rumo à maior efetividade na defesa dos direitos fundamentais. Direção só faz chegar ao destino a partir de um ponto correto de partida. Por isso, para entender como e por onde começar e qual caminho seguir, vale examinar um pouco da trajetória percorrida até aqui e o ponto de mudança estrutural, ocorrido em 1988.
A Constituição de 1988 consagrou novos direitos – saúde, educação, segurança, moradia, meio ambiente equilibrado (e de “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”) – e encarregou o MP de sua defesa. Para isso, concedeu à Instituição instrumentos como a ação civil pública e o inquérito civil. Contudo, alguns obstáculos viriam a surgir para o bom desempenho da nova missão.
Critério e legitimidade para o controle
A satisfação dos novos direitos consagrados pela Constituição custa dinheiro. Como os recursos financeiros do governo são limitados, esperava-se que o direito público indicasse com clareza qual seria o papel das Instituições de Controle quando não houvesse dinheiro suficiente para custear a prestação de um daqueles direitos deles.
Quando se fala em controle, surge a pergunta sobre quem teria legitimidade para escolher o interesse a ser satisfeito em primeiro lugar – e em qual medida. Se o cobertor é curto e se falta remédio, mas também escola; se falta hospital, mas também vaga em presídio; saneamento, mas também policiamento efetivo? Até onde podem ir o promotor e o juiz? A teoria dos princípios e outras retóricas não conseguem responder.
Mais de 30 anos passaram após a Constituição e o direito público – com conceitos e critérios de controle retóricos e abertos – ainda não oferece uma resposta clara. Ainda não há um critério transparente e operacional para resolver as tensões entre a escassez e a legitimidade de escolhas financeiras necessárias à satisfação daqueles direitos.
Tentando lidar com essa preocupação, surge no direito público da última década a ideia de “políticas públicas”, como objeto de atenção e de possível controle judicial. É um começo, um suspiro de algo mais analítico do que o vazio de substância dos princípios como critério de controle e proteção de direitos fundamentais.
Contudo, o uso simplista da expressão “políticas públicas” tem sido mais frequente para muitos do que o correto entendimento do que o conceito significa. Isso é preocupante, indicando risco de que apenas as palavras mudem, mas não a prática de ações e decisões de controle incorretas.
Sem o correto entendimento do que são políticas públicas e, portanto, sem entender o papel adequado do controle quanto ao tema, o MP e o Judiciário continuam sujeitos a invadir a legitimidade de escolhas dos demais Poderes e, em alguns casos, a produzir um saldo de bem-estar inferior ao que existia antes da intervenção.
Paradigma equivocado e incentivos desalinhados
Paralelamente às limitações do direito público, o MP pode ter criado seus próprios obstáculos para a nova função de tutela dos direitos coletivos. É o que aparece implícito na Carta de Brasília.
Os obstáculos começam pelo paradigma algumas vezes adotado, pós Constituição de 1988, para orientar o funcionamento das novas promotorias e procuradorias especializadas na tutela dos direitos coletivos.
O equívoco está em usar o modelo cartorial (e, de certa forma, passivo) para os órgãos encarregados das novas funções, como o de uma promotoria de justiça junto a uma vara criminal. No processo penal, o promotor aguarda os autos do processo ou do inquérito policial chegarem em sua mesa. Mas não deve ser assim para quem atua com para proteger direitos sociais.
Mas, seguindo o modelo cartorial, muitas promotorias e procuradorias com as novas atribuições de defesa dos direitos à saúde, educação, segurança, meio ambiente etc., passaram a funcionar da mesma forma passiva. Mudou apenas o instrumento: do inquérito policial para o civil.
Os incentivos do MP, por vezes, contribuem para o uso do modelo inapropriado. A principal métrica de produtividade em muitos MPs não mede resultados, mas somente a quantidade de procedimentos e ações: quantos em andamento, movimentados por atos internos (como expedição de ofícios), quantos arquivamentos, quantas ações civis públicas ajuizadas etc. E, como diz uma frase importante, “o indicador que você escolher vai dominar sua vida”.
A combinação de um paradigma inadequado e a influência de incentivos desalinhados para a nova função do MP dificultou o desenvolvimento de uma nova cultura, técnica e condições necessárias para uma atuação mais reflexiva e planejada.
Em muitos casos, fossilizaram os “autos” de inquéritos em papel, e criaram-se “acervos” centenários de procedimentos, todos com seu andamento simultâneo disputando por minutos de atenção dos promotores e procuradores. A grande maioria com foco pulverizado, no varejo, cuidando apenas de sintomas e não de causas estruturais dos problemas sociais.
Novo foco
A inovação capaz de aprimorar o papel do MP no controle de políticas públicas e levá-lo ao ponto de chegada imaginado pela Carta de Brasília começa com uma mudança de foco.
Começa, também, por perceber que o bom controlador deve ter o mesmo interesse do que o gestor bem intencionado (e vice-versa): programas de governo e serviços públicos que maximizem resultados e minimizem custos. Ou seja, que tenham a melhor relação possível de custo-efetividade.
Muitas vezes não é a falta de dinheiro a principal causa de um serviço público ou programa de governo deficiente ou com pouca extensão. Não é raro que, com aprimoramentos de gestão e melhores intervenções, seja possível fazer mais e melhor com os mesmos recursos.
Se é assim, pode ser transformador dar outra interpretação ao que na prática significa “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados [na] Constituição” – função atribuída ao MP, no art. 129, inciso II.
Sem retóricas ou critérios abertos, significaria fiscalizar se as escolhas de gestão do Executivo são as que levam à melhor relação custo-efetividade dos serviços e programas de governo que envolvam prestações relativas aos direitos fundamentais.
(Um rápido, porém necessário, parêntese. O MP e o Judiciário também são Administração Pública e prestam serviços públicos essenciais. E nessa condição também estão devem se orientar pelo dever de eficiência – por consequência, aos mesmos critérios de controle. Ganhos de custo-efetividade para ambos são possíveis e necessários.).
Focar o critério de controle em custo-efetividade não significa dizer que MP e Judiciário estariam se transformando em gestores, nem em Tribunais de Contas. Não se está olhando apenas para economicidade, mas também para impacto, resultado.
E não se está dizendo que o controle escolherá qual medida de gestão deve o Executivo adotar em cada caso. (Os Tribunais de Contas também buscam essa transformação, com a adoção, ainda incipiente no Brasil, da auditoria operacional).
Novo método
O ponto de partida para o controle de custo-efetividade precisa ser a cobrança por transparência, motivação analítica das escolhas de governo (à luz de evidências para as estimativas e acompanhamento de resultados) e pelo acesso eficiente a dados que permitam o escrutínio dos motivos invocados e dos efeitos da decisão.
Ou seja, o método precisa funcionar para:
- Identificar, diagnosticar, priorizar, acompanhar e comunicar os problemas e riscos de governo mais graves, por meio da promoção de abertura ampla e de acesso eficiente aos dados em poder do Executivo, produzidos por ele ou por outros atores com novas tecnologias, sempre ouvindo e permitindo a colaboração da sociedade;
- Exigir escolhas de gestão do Executivo (incluindo programação e planejamento) baseadas em motivação analítica e informada por evidências, à luz dos impactos esperados e das alternativas possíveis, assim como o compartilhamento dos dados de monitoramento dos efeitos decorrentes escolhas mais críticas;
- Postular a anulação das escolhas e/ou a adoção de medidas corretivas quando: (a) os impactos esperados como justificativa para cada escolha crítica de gestão não se materializarem; e (b) o Executivo se mantiver omisso em corrigir o curso de ação;
- Com ou sem a parceria do Executivo, e com o envolvimento da Academia, de startups e de cidadãos interessados, estudar e identificar (sem reinventar a roda), e/ou cocriar, protótipos de soluções para os problemas sociais;
- Apontar as soluções desenvolvidas ou existentes que se mostrarem promissoras – com base em evidências – e mais custo-efetivas do que as adotadas pelo Executivo como fundamento para a exigência de medidas corretivas voltadas a promover o mesmo ganho de custo-efetividade nos serviços e programas de governo deficientes.
Como e por onde começar
Como diz a frase atribuída a Einstein, “não se pode resolver um problema com a mesma mentalidade que o criou”. Desenvolver o método acima é algo novo para o MP. E esse espaço de inovação exige experimentação.
Para trilhar o novo caminho apontado, é necessário ao MP combinar habilidades, conhecimentos e ferramentas outras que não apenas as do Direito. (E, quem sabe, o próximo passo para o direito público do futuro seja explorar o amálgama dessas disciplinas). É mais do que possível.
Já está acontecendo. Nos laboratórios de inovação.
(Continua no próximo post da série).
