Inova&Ação

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Coragem para saltar longe e inovar com a avaliação de impacto regulatório

Momento é de celebração, otimismo, mas também de cautela

Pixabay

A governança no Brasil tem chance de dar um passo que pode representar um dos maiores saltos de qualidade e transformação em como políticas são formuladas e geridas. Estamos próximos de ter a avaliação de impacto regulatório (AIR) adotada e regulamentada em nosso sistema jurídico. O momento é de celebração, otimismo, mas também de coragem e cautela.

Após seis anos de tramitação de diferentes projetos, o Congresso Nacional aprovou em 25 de junho deste ano a Lei n. 13.848 – conhecida como a Lei das Agências Reguladoras. A votação se deu após o Presidente da República ter editado a Medida Provisória n. 881, em 30 de abril de 2019.

Ambos os instrumentos normativos criam a AIR, sendo que a MP o faz não apenas como exigência para a regulação por agências, mas também para normas gerais editadas por todo e qualquer órgão do governo federal. Neste momento, o governo trabalha para editar o decreto regulamentador da AIR.

A AIR é um dos principais alicerces de governança regulatória – um benchmark mundial. Seu objetivo é incrementar a qualidade das normas de modo a promover maior eficiência e equidade, evitando escolhas políticas que resultem em um saldo negativo de impactos para a economia e a sociedade. A AIR alcança esse objetivo guiando e estruturando o processo de elaboração, o conteúdo e, sobretudo, a motivação (aberta, analítica e transparente) do exercício do poder normativo.

A dimensão do avanço que o Brasil está prestes a alcançar com a AIR está no fato de que sua aplicação não será (caso a MP 881 seja convertida em lei) restrita apenas à produção normativa das agências reguladoras. É assim também nos sistemas mais avançados, sendo que no Reino Unido e Comissão Europeia, a avaliação de impactos se aplica também à legislação e outras decisões quanto a programas e até projetos de governo.

Com um sistema sério, efetivo e inovador de AIR, temos a chance de entrar firmes na OCDE, possuindo o sistema mais avançado; e de evitar um cenário em que políticas possam ser orientadas apenas por interesses de grupos com maior acesso ao poder, mas distantes do bem social.

Com a AIR, há também a oportunidade de fortalecer outras agendas de governo que nem sempre exploram o máximo da sinergia possível com a governança regulatória. É o caso das agendas de transformação digital, governo aberto, inovação em governo e govtech.

Para aproveitar ao máximo essas oportunidades (e se proteger contra alguns riscos), a AIR brasileira precisa nascer ambiciosa e moderna. Para isso, precisa saltar sobre (“leapfrog”) os sistemas de AIR mais avançados e ir além de suas limitações, com ações como as seguintes:

  • criando um portal online central, com todas as AIR produzidas. Nele e no portal de dados abertos do governo, os dados utilizados nas AIR e coletados durante o monitoramento da implementação das normas seriam facilmente encontrados e acessíveis, no formato preconizado pela Lei de Acesso à Informação. Além disso, o governo poderia usar o exemplo do wikilegis e permitir comentários e críticas no próprio texto (em HTML) das AIR.
  • evitando a fragmentação entre AIR prospectiva e retrospectiva. A AIR precisa superar o modelo de fotografias estáticas do futuro e do passado. Para isso, precisa nascer dinâmica e adaptativa, explorando a convergência com a dimensão experimental da agenda de políticas públicas baseadas em evidência e de inovação em governo. Há diversos exemplos de experimentos embutidos na própria formulação de soluções regulatórias, para melhor conhecer seus efeitos. Além disso, porque sempre haverá incerteza em estimativas de impacto, a AIR poderia usar pontos de comutação (“switching points”, como no Reino Unido) para automatizar o momento de revisão de uma norma, mesmo após sua AIR.
  • acelerando a transformação digital. Os sistemas modernos de AIR contêm programas para buscar continuamente ganhos na redução dos custos de conformidade e de prestação de informações pelos entes regulados. Soluções digitais têm o potencial de contribuir para esse objetivo, com a facilitação do fluxo de informação e com o desenho de mecanismos regulatórios que façam uso da tecnologia da informação.

No lado do aprendizado com os erros de outros sistemas, é fundamental que o sistema de AIR brasileiro nasça livre de uma vez por todas do princípio da proporcionalidade. É um erro acreditar que nem sempre é possível quantificar impactos (mesmo os “intangíveis”) e sua importância para a decisão. Ou aceitar justificativas imprecisas na demarcação do escopo de impactos diretos e indiretos considerados na AIR. Há métodos quantitativos e robustos para ambas as tarefas. Mas é nesses pontos que alguns sistemas falham ao permitir o uso da proporcionalidade, ou admitir medições qualitativas.

É também fundamental evitar que a AIR brasileira surja como um “tigre de papel”, isso é, sem efeito vinculante à decisão sobre qual alternativa regulatória adotar. Não faz sentido que o decisor possa escolher algo diverso do que a AIR aponta como a solução mais eficiente e justa. (Afinal, o decisor, ainda que colegiado, pode e precisa participar da elaboração da AIR, deixando explícita a escala de valores usada para ranquear as alternativas). Do mesmo modo, não se pode admitir que deixe de existir o dever de reforma da norma regulatória caso sua implementação revele resultado distinto do estimado pela AIR.

Enfim, é digno de aplausos e comemoração o papel decisivo do Congresso Nacional e da Presidência em ter adotado (e estar em vias de confirmar, com a votação da MP n. 881) a AIR. Mas é na regulamentação da AIR que decisões estratégicas serão tomadas, definindo os contornos precisos do instituto.

Como a primeira impressão é a que fica, e como não será tão simples alterar o primeiro enquadramento normativo, é preciso que o decreto regulamentador acerte de primeira. O Brasil poder ser líder em governança regulatória. Exemplos para aprendizado já existem. Basta ter vontade e coragem de inovar.


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