Inova&Ação

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Como é possível estimular a contratação de inovação e de startups pelo poder público?

Termo de Colaboração para Teste de Inovação pode ser uma boa ideia

Imagem: Pixabay

O Governo Federal colocou em consulta pública até o próximo dia 23 de junho o projeto de criação do Marco Legal de Startups e Empreendedorismo Inovador1. Durante os meses de fevereiro e março deste ano de 2019 tive a responsabilidade de coordenar o grupo encarregado do eixo temático de Compras Públicas dentro do comitê interministerial que cuidou desse projeto (uma atividade conjunta do Ministério da Economia e do MCTIC, que se iniciou ainda em 2018).

Além de um grande número de startups e de outras entidades ligadas à assim chamada Nova Economia, os trabalhos envolveram órgãos públicos, a sociedade civil organizada e representantes de universidades, em reuniões realizadas em Brasília e São Paulo, para discutir como melhorar o ambiente de negócios, facilitar o investimento em startups, bem como tratar de aspectos ligados a relações de trabalho e compras públicas, pensando em forma de usar esses quatro eixos para fomentar a criação e expansão de startups e empresas inovadoras no Brasil.

Surgiram assim propostas normativas sobre vários temas, que vão desde a formalização legal dos mecanismos de opção para aquisição de ações (“stock options”), até a possibilidade de que startups constituídas como sociedades anônimas possam aderir ao Simples Nacional.

Os debates no grupo de Compras Públicas foram intensos e tinham como principal objetivo responder a pergunta que serviu de título para esse artigo: como é possível estimular a contratação, pelo Poder Público, de inovações desenvolvidas por startups?

Ou, colocando o tema de outra forma, qual seria a melhor forma de usar o poder de compra do Estado como indutor para o desenvolvimento de novas tecnologias ou de novas empresas de base tecnológica?

A principal conclusão do grupo foi de que, mais do que uma mudança legislativa, necessitamos de uma mudança de cultura para superar o desafio presente hoje no tema da modernização das compras públicas para facilitar a contratação de inovação e permitir uma maior inserção de startups como fornecedoras do Poder Público. É sabido e consabido, afinal, que a Lei n° 8.666/93 foi feita para uma lógica de aquisição de bens e obras públicas, não para incorporação de novas tecnologias à Administração Pública (ainda que ela tenha sofrido seguidas alterações com intenção de tornar isso possível).

De fato, a nossa legislação avançou e tem hoje mecanismos modernos voltados à contratação de inovação pelo Poder Público, mas dada a tradição de legalismo exacerbado em nossos órgãos de controle, é importante um marco regulatório claro pra induzir uma mudança cultural (especialmente em nível municipal), reafirmando, de um lado, a possibilidade de testes e realização de pilotos pela Administração Pública em todos os níveis quando ela pretende contratar produtos ou soluções inovadoras que tenham sido ou estejam em desenvolvimento pelas startups.

E, de outro lado, é importante que aquelas empresas que se dispuseram a aceitar os riscos de insucesso relacionados ao teste, possam ser contratadas diretamente caso tais testes sejam bem sucedidos, permitindo um alinhamento correto de interesses entre as partes envolvidas nessa espécie de projeto.

Com o benefício adicional de que um novo processo administrativo simplificado evitaria o que acontece hoje, em que, quando se tenta adotar o modelo de teste para validação de solução, se realizam dois processos: um para escolha das empresas para teste e outro posterior para a formalização de sua contratação (normalmente por licitação), com uma série de problemas envolvendo desde a definição da melhor modalidade de licitação a ser seguida até o desafio de redação dos termos de referência (que ora são vistos como genéricos demais, ora são muito relacionados àquela solução que já foi testada, o que seria natural diante da experiência de quem fez o teste mas acabam induzindo órgãos de controle a enxergarem um direcionamento na contratação).

Ademais, foi consenso no grupo que figuras como a encomenda tecnológica e o bônus tecnológico não servem exatamente aos objetivos aqui indicados, qual seja, fomentar a adoção de inovações mais simples e corriqueiras nas atividades rotineiras da Administração Pública, por meio de soluções desenvolvidas ou em desenvolvimento por startups.

Com isso, inspirados em experiências anteriores que tiveram êxito mas ainda necessitavam de aprimoramento (destacadamente o PitchGov SP e o Pitch SABESP), dentro do grupo de Compras Públicas desenvolvemos uma solução chamada Termo de Colaboração para Teste de Inovação (TCTI), cujo objetivo é permitir que a Administração Pública, em diferentes níveis, possa criar um mecanismo para teste e posterior contratação de soluções inovadoras, usando o poder de compra do Estado para fomentar o desenvolvimento de startups.

A necessidade de criação desse instrumento jurídico específico se justifica porque hoje a Administração Pública dispõe de uma série de mecanismos para estabelecer colaboração com entidades do Terceiro Setor (sem fins lucrativos, portanto), a partir da edição da Lei n° 13.019/2014. Contudo, as empresas não gozam dessa mesma prerrogativa. A saída adotada por muitos municípios pelo Brasil tem sido ou a celebração de um termo de cooperação triangular envolvendo uma entidade do terceiro setor, a prefeitura e a startup ou então a eventual edição de uma Lei Municipal de Inovação, que ao fim e ao cabo, única e exclusivamente cria uma autorização legislativa genérica para os testes.

Entretanto, na nossa visão, não seria necessária essa ginástica legislativa apenas por receio de órgãos de controle (embora o medo seja compreensível, dada a cultura excessivamente legalista que mencionamos antes). Isso porque, uma leitura atenta da Lei Nacional de Inovação (Lei n° 10973/14, com redação dada pela Lei n. 13243/16) nos permite concluir claramente que já há autorização legislativa nacional para que, por meio de decreto ou regulamento, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possam se valer do uso de poder de compra do Estado para fomentar a inovação.

De fato, o artigo 19, § 2o-A, inciso VII da Lei Nacional de Inovação já lista o uso do poder de compra do Estado como um dos 12 mecanismos de fomento à inovação pelo Poder Público, o que é reforçado no seu § 6o, incisos IX e XII, que fala da extensão dos mecanismos previstos na lei para “indução de inovação por meio de compras públicas” e mais ainda voltados à “implantação de solução de inovação para apoio e incentivo a atividades tecnológicas ou de inovação em microempresas e em empresas de pequeno porte”, o que, em muitos casos, com certeza alcança as startups2. Vale registrar que nenhum desses mecanismos foi objeto de regulamentação pelo Decreto n° 9.283/18.

Não bastassem essas previsões, também o artigo 20-A, da Lei Nacional de Inovação, em seu parágrafo § 3o é textual em determinar que “Outras hipóteses de contratação de prestação de serviços ou fornecimento de bens elaborados com aplicação sistemática de conhecimentos científicos e tecnológicos poderão ser previstas em regulamento”.

Ou seja, é evidente que o legislador, compreendendo o dinamismo que envolve a contratação de inovação, facultou margem relevante de liberdade para que novas soluções inovadoras na contratação de bens e serviços pudessem ser realizadas pela Administração Pública. E nesses casos a via do regulamento se revela a mais adequada justamente dentro de uma lógica de validação rápida da efetividade ou não dessa forma de contratação, que pode ser ajustada e aprimorada ao longo do tempo de forma mais célere do que por meio de processo legislativo.

Nesse sentido, é importante destacar que, conforme se verifica da leitura do texto que está agora submetido à consulta pública3, o que se prevê no TCTI é pura e simplesmente a padronização de um procedimento para teste, de forma transparente, assegurando meios de que seja realizada uma contratação posterior, de forma direta, do teste bem sucedido.

Almeja-se com isso aproximar a Administração Pública de um ideal de inovação aberta, em que ou a própria Administração apresenta um desafio para a sociedade, ou a sociedade (por meio de startups ou mesmo de outras empresas) apresenta uma sugestão de solução para algum desafio concreto e específico. Não basta que se pretenda uma solução para melhorar de forma genérica a educação de determinado Município, mas sim que se esteja buscando encontrar, por exemplo, a melhor ferramenta para gestão transparente de fila de espera para matrícula na educação infantil ou fundamental.

Com o intuito de garantir essa apreciação técnica e bem embasada do teste a ser realizado, que sempre deve ser precedido de chamamento público, a minuta normativa do TCTI estabelece que é necessária a definição prévia das metas que se pretende atingir com o teste, estabelecendo ainda suas métricas de avaliação e determinando um prazo mínimo de 6 meses e máximo de 1 ano para conclusão do teste. É imperativo que seja composta uma comissão de avaliação com ao menos 3 pessoas, sendo que uma delas deve necessariamente ser de fora da Administração Pública e com amplo conhecimento técnico para avaliação do êxito ou não do teste.

O texto traz ainda alguns requisitos para que haja apoio financeiro às startups, em situações muito específicas e com valores limitados, pois a intenção não é aproximar essa forma de colaboração das modalidades de fomento já existentes, mas apenas em situações que algum suporte financeiro seja necessário para expansão da base de testes a partir de resultados preliminares satisfatórios. E a minuta também determina que, depois do período de contratação garantida posterior ao teste bem sucedido, seja realizada licitação caso surjam novas empresas que possam fornecer o mesmo produto ou serviço que foi inicialmente objeto do TCTI.

Embora o projeto colocado em consulta pública, se aprovado, possa redundar em decreto federal regulamentando o assunto e buscando com isso uma padronização nacional do tema, é certo que esse instrumento também pode vir a ser adotado em nível estadual ou municipal por regulamento específico de cada ente federativo que queira implementá-lo.

Vale notar que não se pretende estabelecer com o TCTI uma forma única e exclusiva para contratação de startups, mesmo porque o procedimento é facultativo e existe um grande número de situações em que o produto ou serviço fornecido pela startup já está bem definido e validado, sendo que o caso concreto é que irá determinar a melhor forma de contratação dessa empresa (se por licitação, se de forma direta a partir de hipótese de dispensa ou inexigibilidade ou ainda se por meio de TCTI diante de alguma necessidade de padronização específica de uma solução anterior para um desafio específico).

Como se disse antes, toda essa estruturação não nasce de simples invenção jurídica, mas foi fruto de um processo atento de escuta e, mais importante, da reunião do conhecimento e experiência já acumulado por diversos atores importantes do ecossistema de inovação voltado à melhoria de serviços públicos por meio de iniciativas anteriores que guardam semelhança com o modelo sugerido com o TCTI.

O importante agora é que a sociedade contribua com críticas e sugestões ao Marco Legal de Startups e Empreendedorismo Inovador como um todo e ao TCTI, em particular, para que com isso tenhamos uma melhora do ambiente regulatório de empreendedorismo e inovação no Brasil.

Se bem sucedido, o projeto do TCTI pode ser o primeiro passo para que tenhamos em breve, quem sabe, a criação do Dia Nacional (ou Municipal) do Desafio de Inovação Tecnológica, com chefes do Poder Executivo em todo o país abrindo o Palácio do Planalto ou as prefeituras, de forma permanente, transparente e organizada, para estimular inovações a partir da sociedade, gerando com isso novos modelos de negócios que no fim do dia beneficiarão a sociedade duplamente: fortalecendo a economia a partir da expansão de empresas voltadas à inovação tecnológica e melhorando a qualidade na prestação dos serviços públicos.

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1 A consulta pública pode ser acessada pelo site www.startuppoint.gov.br

2 Art. 19. A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as ICTs e suas agências de fomento promoverão e incentivarão a pesquisa e o desenvolvimento de produtos, serviços e processos inovadores em empresas brasileiras e em entidades brasileiras de direito privado sem fins lucrativos, mediante a concessão de recursos financeiros, humanos, materiais ou de infraestrutura a serem ajustados em instrumentos específicos e destinados a apoiar atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação, para atender às prioridades das políticas industrial e tecnológica nacional.

§ 2º-A. São instrumentos de estímulo à inovação nas empresas, quando aplicáveis, entre outros: (…)

VIII – uso do poder de compra do Estado; (…)

§ 6º As iniciativas de que trata este artigo poderão ser estendidas a ações visando a: (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)

(…)

IX – indução de inovação por meio de compras públicas; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)

(…)

XII – implantação de solução de inovação para apoio e incentivo a atividades tecnológicas ou de inovação em microempresas e em empresas de pequeno porte. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)

3 A íntegra do texto da minuta do Termo de Colaboração para Teste de Inovação (TCTI) está disponível em http://www.economia.gov.br/acesso-a-informacao/participacao-social/consultas-publicas/arquivos/cpmlsei-f-termo-de-colaboracao-para-teste-de-inovacao.pdf


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