Às Claras

Relações público-privadas

A necessidade de regulamentação do lobby no Brasil e a experiência americana

No ordenamento jurídico dos Estados Unidos, cada um dos seus estados possui regulamentação própria sobre o lobby

lobby
Capitólio, onde Câmara e Senado dos Estados Unidos fazem suas sessões / Crédito: Divulgação

Este artigo visa tratar da necessidade de regulamentação do lobby no Brasil, a partir da comparação com mecanismos de regulamentação dessa atividade existentes nos Estados Unidos da América (EUA). Não somente porque ambos países são democracias representativas e participativas, mas também porque a experiência norteamericana no tema é proveitosa para o desenvolvimento e a reflexão dessa temática no Brasil.

Nesse sentido, cumpre definir o que é lobby. Maria Cecília Gonçalves define lobby como “a prática de buscar acesso aos agentes políticos e fazer com que eles saibam das demandas de determinados segmentos da sociedade, usando pessoas (lobistas) e seus canais de contato junto aos órgãos de governos” (GONÇALVES, 2012).

Importa também destacar a origem do termo que, de acordo com Nassar (NASSAR, 2007), “surgiu na Inglaterra, no século XIV, como uma atividade dos grupos de pressão junto aos parlamentares, na antessala da Câmara dos Comuns. Já nos Estados Unidos, essa atividade de buscar influenciar os políticos surgiu de forma bem semelhante, só que no hall dos hotéis onde os presidentes recém-eleitos ficavam hospedados”.

Lobby nos Estados Unidos

Na capital dos Estados Unidos, no centro de Washington/DC, a Rua K se tornou famosa por reunir escritórios de empresas não só norteamericanas que fazem lobby no Congresso e no Governo. Por isso, é conhecida como a “Meca dos lobistas”. Ali escritórios de advocacia e de consultoria política vendem serviços de mediação entre o Governo/Congresso e membros da indústria farmacêutica e automobilística, de grandes bancos e de empresas do ramo do petróleo, envidando esforços contra ameaças legais oriundas do Congresso (KERNELL, 2014, p. 868).

Esses esforços podem levar meses para gerar reuniões de minutos com os congressistas e ainda assim não lograr bons resultados. Por exemplo, estima-se que o custo do lobby do setor financeiro nos Estados Unidos tenha girado em torno US$ 600 milhões para frear a regulação do setor e o estabelecimento de uma agência para proteção dos consumidores que possuiria a missão de coibir abusos. Apesar disso, conseguiu somente que não houvesse uma supervisão total dessa agência sobre os bancos (KERNELL, 2014, pp. 868-869).

“Muitas vezes o resultado de um lobby é evitar uma emenda, ou evitar a votação de um projeto. Sabemos das leis que o Congresso vota, mas projetos podem nunca ser levados ao plenário e nunca vamos saber” (BRYNER, 2013).

Em verdade, apesar dos valores despendidos pelo setor bancário naquele exemplo, muitas vezes os congressistas não estão dispostos a enfrentar seu eleitorado em temas desgastantes, especialmente quando a maioria, após a crise financeira de 2008, vê com maus olhos os executivos de Wall Street. Por conseguinte, os congressistas, em certos casos, acabam ignorando o poder financeiro de seus lobistas.

A lógica dos grupos de interesse e do lobby é clara: pessoas que se unem em grupos com o intuito de influenciar decisões do governo que afetam suas vidas. Igualmente, a lógica para contratar lobistas profissionais também decorre do fato de eles possuírem experiência de outras legislaturas para influenciar políticos e funcionários de agências reguladoras.

Nos Estados Unidos, os gastos estimados com lobby em 2010 foram sete vezes maiores que os despendidos por outros grupos de interesse para influenciar o governo (por volta de um bilhão de dólares). Valores tão elevados poderiam levar ao questionamento acerca de qual seria o preço para barganhar legitimidade (KERNELL, 2014, p. 870).

Atualmente, o escritório King & Spalding LLP vem declarando gastos de US$ 80 mil por trimestre para representar os interesses da Embraer junto ao Congresso americano, ao Departamento de Defesa e aos órgãos americanos do setor de transporte.

Lá, frisa-se, a influência dos grupos de interesses vem desde a época colonial buscando por políticas favoráveis das autoridades da metrópole e de seus governadores na colônia. Por isso, já havia a contratação de agentes para persuadir e financiar os governantes.

Há que se ressaltar que a regulamentação do tema nos Estados Unidos compreende: leis sobre lobby; leis de prevenção de conflitos de interesses; leis de divulgação das informações financeiras dos agentes públicos; códigos de ética para agentes políticos e servidores públicos ligados ao trabalho parlamentar; vedações de acessos dessas pessoas ao trabalho em empresas de lobby logo após seu desligamento do serviço público (quarentena); leis sobre financiamento de campanha política; e regulação das estratégias e das táticas possíveis para os grupos de pressão ligados à atividade política (SANTOS, 2007).

Por seu turno, a lei norte-americana que disciplina o tema, Lobbying Disclosure Act of 1995 (LDA), exige que as entidades, os indivíduos e as empresas declarem informações trimestralmente com valores gastos, a área de atuação e o departamento alvo da ofensiva, os parlamentares contatados e as leis específicas alvo de discussão.

Para ilustração, entre 2007 e 2014, a JBS registrou nos EUA o terceiro maior gasto com atividades de lobby entre empresas do setor de processamento de carnes (US$ 7,15 milhões). A JBS concentra seus esforços em temas relacionados à importação de carnes e à contratação de mão de obra. Entre os projetos que defendeu estavam a fracassada reforma do sistema de imigração – que abriria a porta para a regularização de milhões de trabalhadores que vivem nos EUA sem papéis (TREVISAN, 2017). No Brasil, esses valores são ínfimos quando comparados aos R$ 352 milhões doados oficialmente pela JBS na eleição brasileira de 2014.

Da necessidade de regulamentação do lobby no Brasil

No século XVII, na Carta Magna assinada pelo rei Carlos I da Inglaterra, a sociedade civil organizada teve reconhecida o direito de defesa de interesses junto ao Poder Público. No mesmo rumo, em 1787, a Constituição americana estabeleceu em sua primeira emenda o “Direito de Petição”. Ademais, após 1940, foram registrados em diversos países os maiores avanços da regulamentação do lobby. Com efeito, hoje, em cerca de trinta países existe algum tipo de legislação para regular a atividade. Entretanto, na América Latina, apenas o Chile possui legislação sobre o tema.

No Chile, a discussão acerca da regulamentação do lobby foi iniciada em 1994 e concluída em 2014, com a aprovação do projeto de lei. Segundo Alberto Prech, diretor-executivo da Transparência do Chile, o modelo chileno não visa regular a indústria, mas apenas a reunião, o contato que pode acontecer e que pode gerar uma atividade de lobby entre quaisquer atores.

No ordenamento jurídico pátrio, disciplinar a prática do lobby significa regulamentar, de forma autônoma, o direito de petição previsto na alínea “a” do inciso XXXIV do artigo 5º, da Constituição Federal de 1988. Trata-se, portanto, de um direito fundamental de qualquer cidadão. Inexiste democracia sem participação. E o lobby consiste nessa participação popular, a fim de persuadir o agente público tomador de decisão. Portanto, a atividade remete ao poder que, por seu conceito, é impor sua própria vontade sobre a vontade de outros (WEBER, 1991).

Frisa-se que a regulamentação do lobby consiste, em síntese, na definição de regras acerca da relação entre os representantes da sociedade civil e as autoridades públicas. Sabe-se peticionar autoridades públicas é não somente legal e moral, mas também essencial para o exercício da democracia. Em outros termos, o lobby, em si, é uma atividade lícita, lastreada pelo direito constitucional de petição.

Logo, no Brasil, é imperioso estabelecer diretrizes e parâmetros para essa relação, face à elevada falta de transparência que existe entre as relações entre o Poder Público e a iniciativa privada. Isso porque a prática do lobby sem limites enfraquece a própria ideia de democracia, que tem como pressuposto o acesso minimamente equitativo à representação política. O avanço dessa discussão no parlamento brasileiro resultou na tramitação de vários projetos de lei sobre o tema na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

É certo que a legislação dos Estados Unidos acerca do tema é referência nesta área. No ordenamento jurídico norte americano, cada um dos seus estados possui regulamentação própria sobre o lobby. Ademais, a Lei Federal está em sua terceira revisão.

Do exame pormenorizado da experiência estadunidense sobre a atividade, nota-se que a legislação deve ter por fulcro a transparência. Nesse contexto, é fundamental que a vindoura legislação brasileira acerca do lobby, conforme recomendam a Transparência Internacional (TI) e a Organização de Cooperação de Desenvolvimento Econômico (ODCE), regulamente o diálogo da sociedade com o Estado à luz dos seguintes valores: ética, transparência, segurança jurídica e participação, a fim de assegurar maiores transparência e ética às relações entre o poder público e a sociedade.

O histórico das iniciativas do Poder Legislativo acerca do tema indica a existência de falta de vontade política, embora, desde 1990, tenha havido várias tentativas de regulamentar o lobby. Na vanguarda das proposições legislativas está o Projeto de Lei nº 6.132, de 1990, que, proposto pelo então senador Marco Maciel, foi aprovado no Senado Federal. A proposta, porém, foi considerada inconstitucional pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados. Alegou-se, à época, que o assunto deveria ser regulamentado por meio de resolução do Congresso Nacional, porque a matéria tratava da organização interna do Poder Legislativo. Em seguida, foram apresentadas outras proposições, sendo três projetos de resolução e um projeto de lei, conforme enumerados a seguir:

(i) Projeto de Lei nº 6.132, de 1990, de autoria do senador Marco Maciel (PFL/PE): “Dispõe sobre o registro de pessoas físicas ou jurídicas junto às casas do Congresso Nacional, para os fins que especifica”;

(ii) Projeto de Resolução do Congresso Nacional nº 87, de 2000, de autoria do deputado Ronaldo Vasconcellos (PFL/MG): “Disciplina a atuação dos grupos de pressão, lobby e assemelhados na Câmara dos Deputados”;

(iii) Projeto de Resolução do Congresso Nacional nº 63, de 2000, de autoria da Comissão Especial da Reforma do Regimento Interno da Câmara dos Deputados;

(iv) Projeto de Resolução do Congresso Nacional nº 203, de 2001, de autoria do deputado Walter Pinheiro (PT/BA): “Disciplina a atuação dos grupos de pressão ou de interesses e assemelhados na Câmara dos Deputados”;

(v) Projeto de Lei nº 1.202, de 2007, de autoria do deputado Carlos Zarattini (PT/SP): “Disciplina a atividade de lobby e a atuação dos grupos de pressão ou de interesses e assemelhados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal”. Este ainda está em trâmite na Câmara dos Deputados, sem que haja perspectiva de aprovação no curto prazo.

Nota-se que as propostas de regulamentação do lobby partiram de correntes opostas do espectro partidário. Apesar disso, nenhum destes projetos logrou ser votado pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal. Por conseguinte, apenas a proposição mais recente não foi arquivada.

Por isso, convém examinar o teor da proposição em trâmite na Câmara dos Deputados, qual seja: Projeto de Lei (PL) nº 1.202, de 2007, do Deputado Carlos Zarattini (PT/SP), cuja relatora é a Deputada Cristiane Brasil (PTB/RJ). Referida proposição, que visa dar transparência à atividade, mediante a regulamentação da relação entre os setores público e privado, vai permitir o cadastramento e a atuação regular dos representantes do setor privado (empregados e empregadores) com os Poderes Executivo e Legislativo. O texto mais recente do PL foi inspirado na legislação da União Europeia, que é mais moderna do que as principais normas americanas.

Nesse sentido, traz iniciativas para propiciar a oportunidade de que sejam ouvidos todos aqueles cujos interesses sejam afetados, criando um contraditório mínimo e evitando que o Poder Legislativo decida de forma excessivamente unilateral, a partir das informações obtidas apenas por um dos setores envolvidos.

Com efeito, no Brasil, o projeto prevê regular a prática do lobby segregando um grupo específico de profissionais para atuarem como especialistas e em conformidade com determinadas regras, a fim de obter controle sobre a prática e garantir o comportamento técnico, ético e moral.

É dizer, diversamente da regulamentação chilena, a proposta de legislação brasileira determina que a transparência seja devida ao lobista. É ele quem deve declarar suas ações, seus projetos e interesses e não o representante público. Quer dizer, quando o representante público recebe um visitante não oficial, não há exigência nenhuma de transparência. Sabe-se, porém, que quanto for maior a transparência, maior será o controle social.

Ou seja, no modelo chileno, onde a exigência da transparência recai sobre a reunião e o representante público, todos os contatos e encontros são registrados e tornados públicos. É evidente que tal medida é mais simples e mais eficiente do que criar uma estrutura pública para definir e controlar quem pode exercer a atividade de lobby. Por conseguinte, qualquer cidadão é livre para exercer seu papel cívico de influenciador de interesses coletivos.

Ainda assim, a aprovação desse PL no Congresso Nacional é importante e necessária, porque a atividade de lobby é equivocada e frequentemente associada à utilização ilícita de recursos financeiros por detentores do poder econômico na defesa de seus interesses ante o poder público, embora se trate de um instrumento da democracia representativa.

Corrobora o equívoco desse pensamento o estudo da professora Christiane Mahoney, da Syracuse University (EUA). Ao estudar cerca de cento e cinquenta casos de defesa de interesses junto ao Congresso Nacional estadunidense e à Comissão Europeia, ela identificou três fatores determinantes para o sucesso dos grupos de interesse em seus esforços de concretização de políticas públicas.

Com efeito, diversamente do que indica o senso comum, a pesquisadora concluiu que os fatores preponderantes para o êxito ou fracasso dos grupos organizados para defesa de interesses são estes: as características do próprio interesse, a atenção da opinião pública a respeito da temática e o respectivo nível de conflito envolvido. Dessa forma, concluiu que os tomadores de decisão seriam mais sensíveis aos grupos de cidadãos que aos grupos econômicos em sistemas políticos com alto nível de controle social.

Conquanto refiram-se à realidade estrangeira, tais resultados inspiram os grupos ou organizações da sociedade civil brasileira que defendem interesses públicos ou coletivos e que dispõem de menos recursos financeiros para participar dos processos de formulação e implementação de leis e políticas públicas.

Conclusão

Portanto, o lobby é o esforço deliberado para promover, defender ou representar qualquer interesse particular ou de terceiros, a fim de de influenciar a tomada de decisões administrativas ou legislativas em determinado sentido. Em outros termos, faz parte do processo democrático, razão pela qual não deveria ser considerado como uma atividade prejudicial à democracia.

Assim, a regulamentação dessa atividade é oriunda das discussões acerca da transparência, porquanto não basta divulgar os atos administrativos. É necessário, também, divulgar os interesses que o originaram, visando ao melhor entendimento motivação desse ato administrativo. É certo que o lobby desempenha um papel importante na democracia. Trata-se, pois, de um mecanismo de pressão popular sobre o poder público para influenciar a tomada de decisões políticas.

Ressalta-se que a atividade é regulamentada em diversos países, tais como: os Estados Unidos da América e outros da União Europeia. Sem dúvida, as regras acerca do tema fazem parte do conjunto de medidas de combate à corrupção. Isso porque a transparência na relação com as autoridades públicas tende à diminuição da corrupção.

Ainda assim, no Brasil, o tema dificilmente é debatido pelos setores público e privado. Nesse contexto, a sua regulamentação poderá contribuir para reverter a posição de 79º colocado no ranking elaborado pela organização Transparência Internacional sobre a percepção de corrupção no mundo em cento e setenta e seis países e territórios.

A votação no plenário da Câmara dos Deputados é apenas mais um passo para a regulamentação do lobby. Se o PL for aprovado pelos deputados, ainda será necessária a deliberação no Senado Federal. Se os senadores modificarem o projeto, ele retorna à Câmara dos Deputados para deliberação final. Por fim, seguirá para a sanção presidencial, a fim de efetivamente se tornar lei.

A regulamentação do lobby no Brasil não será suficiente para extirpar com os acordos secretos firmados por determinados grupos de pressão com agentes públicos. Todavia, isso não deve ser visto como justificativa para dispensar a regulamentação, mas sim para tentar aprimorá-la. Afinal, é necessário moralizar os processos de tomada de decisão pelo Poder Público, sobretudo do ponto de vista da igualdade de acesso e da transparência.

Enfim, a regulação do lobby dará transparência à atividade e visibilidade às relações entre as autoridades públicas e os particulares, permitindo a compreensão dos motivos que deram ensejo ao ato administrativo. Com efeito, será a garantia de regras mais claras para a atividade que já é desenvolvida no Brasil.

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