A reforma da vez: PEC 77 e a democracia intrapartidária

Sobre a proposta de destinar R$ 3,6 bilhões para o financiamento da atividade política

A proposta de destinar 3,6 bilhões de reais para o financiamento da atividade política, constante da Proposta de Emenda à Constituição nº 77, foi recebida com desconfiança. Em um momento de crise econômica, desemprego elevado, aumento de impostos e proposição de reformas que dificultarão aposentadorias e reduzirão direitos sociais, a entrega destes valores à classe política soou como uma inversão de prioridades, quase um acinte. A transformação do sistema proporcional em majoritário nas eleições de deputados estaduais e federais de 2018 e nas eleições municipais de 2020 ampliou a desconfiança. Tudo seria um ardil para a sobrevivência eleitoral de setores desgastados do Câmara dos Deputados e das Assembleias legislativas estaduais.

As críticas em relação ao “distritão” são, de fato, procedentes. É um método de transformação de votos em representação parlamentar que enfraquece os partidos políticos, favorece o personalismo das “celebridades” e daqueles já exercentes do poder político, econômico ou religioso, que contam com a visibilidade dessa condição. Além disso, implica enorme desperdício de votos, pois funciona na base do “vencedor leva tudo”, em oposição à participação de setores sub-representados e de minorias nas casas parlamentares, como mulheres, negros, índios e o segmento LGBT.

Se a ideia de adotar o princípio majoritário é incompatível com a Constituição, o mesmo não se pode dizer do financiamento público – não exclusivo – das campanhas e dos partidos. Assim, o aumento dos valores destinados às agremiações partidárias para suas atividades ordinárias e para a disputa eleitoral não seria, por si só, questionável em face do custo de um sistema democrático competitivo. Vale lembrar que atualmente recursos públicos já são destinados às campanhas, por meio do fundo partidário e do custeio dos programas de rádio e televisão de partidos e candidatos. Quanto mais recursos públicos estiverem ao alcance de todos os partidos, menos dependentes – oxalá – eles serão do poder econômico.

A atividade política é imprescindível numa sociedade democrática. A eleição de representantes é o caminho principal trazido pela Constituição Federal para o exercício do poder, sendo tímidas as situações de participação popular direta, principalmente na prática. A organização de partidos e a divulgação de seus ideários, o lançamento de candidaturas, a disputa pela preferência dos eleitores e a assunção legítima de espaços de poder em decorrência da vitória eleitoral são imprescindíveis para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária. Segmentos sociais diversos e interesses igualmente plurais encontram, pelo caminho eleitoral, espaços de diálogo, superação de tensões e disputa institucional pela hegemonia. Pretender que esse procedimento funcione sem recursos financeiros é ingênuo, se não temerário.

A partir do momento em que o Supremo Tribunal Federal impediu doações de pessoas jurídicas – e considerando a ausência de tradição de doações eleitorais individuais no país – soluções para o financiamento da atividade política precisavam ser buscadas. A decisão do STF na ADI 4.650-DF não foi a melhor, nem a mais constitucionalmente adequada. Conquanto fosse imprescindível por cobro a relações espúrias entre poder econômico e eleições (o que, na realidade é mais um problema de direito administrativo que de direito eleitoral), a delimitação de valores máximos fixos de doação (e não percentuais do faturamento, como ocorria anteriormente) teria produzido idêntico efeito. A Corte não proibiu doações “empresariais”, como se costuma dizer, mas doações de toda e qualquer pessoa jurídica, apenas excetuados os próprios partidos políticos. Um dos autores desse texto, no exercício de sua atividade profissional, teve ensejo de indicar, para uma associação civil de proteção de interesses de pessoas negras, a ilicitude de realização de evento de arrecadação para a única candidatura negra de determinada cidade. Pois, como associação com personalidade jurídica própria, essa prática está vedada pelo STF. O argumento de que a atividade política é prerrogativa de pessoas físicas olvidou o espectro amplo de utilização da política como forma de defesa de interesses segmentados, que não exclui pessoas jurídicas. A proibição total pode ter favorecido contabilidades paralelas e a utilização de pessoas físicas como meros veículos de doações empresariais. O próprio relator da ADI parece ter se dado conta disso, ao sugerir uma rediscussão do tema, mencionando uma eventual permissão de doação de pessoas jurídicas, desde que respeitada sua ideologia. Resta saber como se determinará a ideologia das empresas e associações e como se fará o desenho do espectro partidário para reconhecer a adequação da doação: talvez os cientistas políticos passem a ser o único grupo profissional desfrutando de pleno emprego.

A criação do fundo público de financiamento de campanhas eleitorais, portanto, não era inesperada e não pode ser, pura e simplesmente, descartada. Há, porém, algumas condicionantes, entrelaçadas, sem as quais a criação de tal fundo deve ser contraindicada.

A primeira é a necessidade de que a distribuição dos recursos não vise a perpetuar posições eleitorais conquistadas no passado. Ainda que se procure privilegiar os partidos com maior número de deputados federais no quinhão dos valores a distribuir, o privilégio não pode ser da ordem de 98%, como chegou a constar da PEC 77, que reservava apenas 2% do valor para distribuição igualitária entre as agremiações registradas no TSE. Ao contrário, se o principal recurso para partidos e campanhas for proveniente de cofres públicos, decorre do princípio da igualdade de oportunidades a distribuição o mais igualitária possível do montante.

A segunda é a previsão de mecanismos para que estes dinheiros públicos não sejam deixados exclusivamente ao talante das direções partidárias, desprotegendo setores que são, atualmente, sub-representados nas casas legislativas. Cumpre repetir e aprimorar medidas de ação afirmativa hoje previstas, timidamente, para a utilização do Fundo Partidário. O artigo 9º da Lei 13.165/2015 destina um mínimo de 5% e um máximo de 15% dos recebimentos para o custeio da campanha das candidatas mulheres. Esse limite de 15% está em franco descompasso com a necessidade de que as chapas proporcionais sejam integradas, ao menos, por 30% de mulheres, bem como com a premência de que as mulheres, maioria na população e no eleitorado, superem o atual déficit de representação. Nesse sentido, ADI proposta pela Procuradoria Geral da República, nº 5.617, distribuída ao Ministro Edson Fachin. O projeto de lei 160, de 2013, ora em trâmite na Câmara dos Deputados, reserva 5% dos recursos para candidatos afrodescendentes. Não há qualquer razão justificativa para que o Fundo Especial de Desenvolvimento da Democracia prescinda dessas exigências. Os percentuais de reserva deveriam, a propósito, ser maiores, correspondendo ao número de filiados correspondentes às minorias em termos de representação.

A terceira condicionante é que haja ampla transparência no emprego destes recursos. Os valores a serem dados a cada partido, o modo como este os distribui em suas diferentes instâncias, quais são os candidatos que os receberam, qual o valor dos recebimentos, como estes foram, afinal, utilizados, tudo isso é do maior interesse social. Deve existir previsão normativa sobre o tempo e o modo de divulgação destas informações, de preferência em intervalos contados em dias, pela internet, com facilidade de acesso aos cidadãos. Na realidade, já há dispositivo legal expresso: a Lei de Acesso à Informação determina, em seu artigo 2º, que são sujeitos obrigados aos seus comandos as “entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos”. Se há dinheiro público, há exigência de transparência. Não basta a prestação de contas à Justiça Eleitoral. É necessária a transparência ativa, com a demonstração dos valores referentes às dotações públicas e sua destinação detalhada.

A última condição é de que os partidos sejam obrigados a estabelecer, em seus estatutos, regras de democracia interna. As nefastas restrições à criação, organização e funcionamento partidários, na época da ditadura militar, levaram a Constituição de 1988 a prever amplas liberdade e autonomia partidárias. Os requisitos são poucos. Eles devem resguardar a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana, ter caráter nacional, funcionamento parlamentar, registrar-se na Justiça Eleitoral e prestar contas. Não podem receber recursos do estrangeiro. Veda-se que se utilizem de organizações paramilitares e impõe-se que estabeleçam normas de disciplina e fidelidade. Fazem jus a verbas do fundo partidário e ao acesso ao rádio e televisão. A autonomia, expressamente fixada pelo artigo 17, lhes permite definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais.

A autonomia é a coluna central do funcionamento dos partidos, reduzindo a possibilidade de interferências governamentais. Controvérsias sobre seus estatutos vem à Justiça Eleitoral apenas se houver afetação da regularidade de suas convenções para escolha de candidatos. O modo como o partido se porta nas eleições, quem ele escolhe, quem ele prefere, nada disso é sindicável pela Justiça Eleitoral. Tampouco são generosas as situações nas quais a Justiça Comum pode conhecer de questões partidárias. Trata-se de garantia essencial para a plena liberdade partidária. Organizações que visam ocupar o poder não podem se submeter a preferências dos governantes que pretendem substituir. O rumo, a intensidade e as escolhas de atuação partidária revelam-se political questions, a restringir a cognição do Poder Judiciário.

Sem embargo, a autonomia partidária não pode ser interpretada de maneira absoluta. Como todo princípio constitucional, seu alcance depende da compreensão de todo o sistema e de seus princípios. Junto com a autonomia partidária, a Constituição estabeleceu como princípio estruturante do Estado – e com eficácia horizontal, alcançando as relações privadas – o princípio democrático. Assim, não se pode afastar certa disciplina legal de seu funcionamento dos partidos. A Lei 9.096/95, Lei dos Partidos Políticos, disciplina o caráter nacional das greis, a igualdade de direitos dos filiados, a exigência do apoiamento mínimo para sua criação, o registro de seus estatutos e alterações na Justiça Eleitoral. Por igual, comanda que os estatutos tragam normas sobre as condições e formas de escolha de seus candidatos a cargos e funções eletivas, traz regras sobre o cancelamento de filiações, perda de mandato por infidelidade e sobre finanças e prestação de contas, entre outros itens. A exigência da diversidade de gênero, objeto do artigo 10, § 3º da Lei 9.504/97, interfere no modo com os partidos podem compor suas listas proporcionais.

É nesse campo que se fazem duas perguntas essenciais: tem os partidos liberdade para se organizar de forma não democrática? Seria válida lei que exigisse das estruturas partidárias o respeito a regras democráticas de organização e deliberação?

A primeira pergunta deve ser respondida de forma negativa. Seria um contrassenso admitir, numa democracia representativa, que as instâncias preordenadas à disputa do poder político, como os partidos, não sejam democráticas por dentro. Quando pretende excepcionar a cláusula democrática, como faz com as Forças Armadas a Polícias Militares, estruturadas sob critério rigidamente hierárquico, a Constituição é explícita: art. 42 e 142. Fora disso, a atuação estatal não é compatível com a Constituição se for orientada para o sustento e avanço de formas organizativas ofensivas ao padrão democrático.

Não há tal exceção em relação aos partidos políticos. Para eles, ademais, nem há falar em cláusula implícita, vez que o caput do artigo 17 o diz expressamente:  “Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana”. Pretender que o “regime democrático” ali mencionado seja apenas o externo, não se voltando para a própria configuração interna dos partidos, não parece ser a melhor interpretação.

Do mesmo “caput” do artigo 17 é possível obter a exigência de respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana, entre os quais, induvidosamente, apresenta-se o direito de viver sob a democracia. É um direito mais amplo do que o estritamente vinculado à atuação estatal ou parcialmente estatal, aplicando-se ao modo como as pessoas e potências particulares podem interagir entre si. Nos partidos políticos, a relação jurídica entre filiados e direções partidárias não pode ter por lastro estruturas autocráticas, oligárquicas, perenes, infensas ao escrutínio dos próprios membros da agremiação.

Embora os partidos políticos sejam instituições privadas, o fato de disputarem o poder e de receberem recursos públicos faz deles entes sob especial proteção estatal, como dá a entender o artigo 17 ao dizer que, embora sejam criados como qualquer pessoa jurídica, mediante depósito dos estatutos em cartório de registro, devem obter registro no Tribunal Superior Eleitoral.

Existe, portanto, um dever constitucional de conformação dos partidos políticos, no sentido de proverem seus estatutos de normas de democracia interna para a escolha e renovação dos corpos dirigentes e para a escolha das coligações e dos candidatos. Esse dever não colide com a autonomia partidária, pois não há um único modo pelo qual pode ser alcançado. O perfil das estruturas internas, o tempo de renovação dos mandatos, a forma de escolha dos líderes, o estilo das deliberações sobre candidaturas, tudo isso é aberto para o livre alvedrio dos partidos, desde que prevejam consultas aos filiados e às diversas instâncias, promovam a renovação periódica dos estratos dirigentes e protejam o direito das minorias dos filiados. A eleição da direção nacional pode ser direta ou indireta, por exemplo. Os mandatos podem ser renovados a cada ano, a cada dois anos, a cada três anos. A convenção nacional pode ser realizada por deliberação da direção ou por convocação de um percentual de filiados, verbi gratia.

A lei é espaço válido para que estas regras mínimas de funcionamento democrático, proteção de minorias e renovação sejam estabelecidas, desde que não se chegue a um modelo inflexível. Por igual, o direito de um filiado a demandar na Justiça a observância da lei e do próprio estatuto partidário não pode ser tida como ofensivo à autonomia.

Recursos públicos destinados a instituições que renegam o espaço democrático, o ofendem internamente e desprotegem suas próprias conformações minoritárias não poderiam sequer ser dados, quanto menos, aumentados, como prevê a PEC 77. Se, ao revés, forem distribuídos com critérios ponderados, para instituições democráticas, que os aplicarão de forma transparente e fiscalizável, eles se tornam justificáveis. Não há como buscar soluções para crises fora da democracia.

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