Felipe Recondo

A caminho de se tornar o mais longevo no cargo, após ser confirmado na função pela presidente Dilma Rousseff, o advogado-geral da União, Luis Inácio Adams, defende, em meio à crise que atinge a maior empresa pública do País, que a administração pública aceite acordos de leniência desde que haja compromisso das empresas com  ressarcimento ao erário.
Em entrevista ao JOTA, o ministro ressalta, ainda, que as companhias precisam contribuir com as investigações e assumir eventuais crimes cometidos.
“Eu acredito que a leniência é um instrumento fundamental de combate à corrupção e que permite a preservação da empresa, a mudança de cultura e de comportamento dos agentes dessa empresa”, afirmou.
Qual a preocupação da AGU para a solução do caso Petrobras e da crise institucional decorrente das denúncias de corrupção?
O tema talvez não seja tão central na AGU, mas na administração como um todo. A primeira preocupação é a averiguação. A segunda é o ressarcimento, que vai ter que ser feito. A terceira relaciona-se com as empresas, com a atividade econômica. Mas o resgate da Petrobras é o núcleo central da preocupação. A empresa tem papel central no desenvolvimento do Brasil.
A administração deve estimular a leniência neste caso?
Eu acredito que a leniência é um instrumento fundamental de combate à corrupção e que permite a preservação da empresa, a mudança de cultura e de comportamento dos agentes dessa empresa. A leniência parte de quatro premissas. Primeira: colaboração com as investigações. Segunda: reconhecimento do ato ilícito. Terceira: compromisso com o ressarcimento. Quarto: compliance com compromisso práticas de combate à corrupção. Estando presentes essas quatro matrizes, acredito que o Estado tem todo o interesse de assinar um acordo de leniência.
Por que, ministro?
Porque isso também representa a preservação de empregos, da atividade econômica, da economia do País. Por isso a lei prevê esse instrumento para garantir, em última análise, que o ilícito praticado não seja pago - como pena - por todos os empregados daquela empresa. Pega a Odebrecht, por exemplo. Ela tem, segundo me disseram, 200 mil empregos diretos. A ideia é fechar a Odebrecht? Demitir 200 mil pessoas? Não é essa a matriz de preocupação. É preciso ter, por um lado, maior efetividade da investigação, punição dos culpados, das pessoas físicas que participaram desse processo, e de outro garantir uma maior efetividade da empresa, evitar que isso se repita no futuro, compromisso em colaborar com as investigações e ressarcimento.
Qual a matriz mais difícil das empresas admitirem?
Para as empresas é sempre difícil o reconhecimento do ilícito em si, porque isso repercute nos negócios. E o outro ponto é o ressarcimento. Especialmente porque é difícil apurar e definir esse valor. Não há uma metodologia muito clara e objetiva que permita apurar. Então uma parte disso pode ser resultante de uma estimativa.
Existem dúvidas de como essa investigação e os órgãos envolvidos vão atuar, dada a sobreposição de competências. Como o senhor analisa isso?
Esse é um problema maior. Nós temos a Lei de Combate à Corrupção e uma sobreposição de outras leis, como da improbidade, e sobreposição de competências. Vejamos os órgãos que estariam envolvidos nesse caso: Ministério Público da União, Advocacia da União por conta da improbidade em nome da União, Controladoria Geral da União (CGU) na questão específica da lei de combate a corrupção, Tribunal de Contas da União (TCU), Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e a  própria Petrobras. São seis instâncias distintas a tratar de fatos correlatos. A necessidade de dar maior uniformidade e harmonizar entendimento é o grande desafio, inclusive do ponto de vista das empresas. Para ter efetividade, para ter segurança e produzir o resultado que se espera, para que não haja surpresas futuras, qualquer acordo passa necessariamente pela articulação desses órgãos.
Esses órgãos estão abertos aos acordos de leniência?
Na medida que as empresas formalizarem (os pedidos), acredito que será feito. Pelo menos da minha parte e acredito que do ministro Waldir Simão (CGU) se buscará que qualquer solução construída envolva esses órgãos. Não vamos esperar que os órgãos venham nos procurar. Chegamos a fazer um esforço nesse sentido. Mas isso se paralisou num primeiro momento.
Por quê?
Porque o Ministério Público deu um ponto de parada.
Esse processo deve ser retomado?
Acredito que é possível. Eu acho que deve ser feito. Mas em que pesem todos os atores, são centrais nesse caso a Petrobras e o Tribunal de Contas da União. Os demais devem participar. Mas sem os dois, não há possibilidade de um bom acordo.
Quais são os três processos que o senhor considera mais importantes para o governo em 2015 nos tribunais?
O primeiro é dos planos econômicos. Este é um tema que tem uma repercussão, um desafio gigantesco do ponto de vista do Estado. Este caso tem repercussões sobre capacidade de financiamento, de concessão de crédito. Mas, para além disso, também discute conceitos jurídicos fundamentais, como a capacidade de o Estado dispor de sua moeda. Esse pra mim é, sem sombra de dúvida, a mais importante.
O grande tema tributário é o ICMS sobre a Cofins. Esse é um grande tema. Se vier neste ano. Seja pelo volume de recursos – estamos falando de R$ 72 bi - , mas também pela repercussão na lógica tributária. Pode implicar, por exemplo, na revisão da tributação por dentro do ICMS, da tributação por dentro de outros tributos, como ISS. Ele cria uma repercussão muito grande. Não queria especificar um terceiro, porque são vários com repercussões diferentes, como a questão dos quilombolas, demarcação de terra indígena, desaposentação.
O sr está há cinco anos no comando da AGU. Como anda a defesa da União e o que mudou nesse período?
Acredito que a defesa da União hoje está bem pela credibilidade que alcançou, pela capacidade interna de articular as teses e levá-las ao Judiciário. Essa capacidade de articulação interna se reproduz numa articulação externa com outros órgãos. Existe uma sintonia muito grande entre os diversos órgãos da instituição – e são mais de 500 – e a capacidade de troca e de interação com um único objetivo: produzir uma defesa consistente. Isso tem definido estratégias, soluções, inclusive de negociação.
Essa capacidade de articulação pra mim é decisiva. A AGU está hoje muito boa em termos de eficiência. É um mérito de toda a instituição, da história da qual participam Geraldo Quintão, Gilmar Mendes, Álvaro Augusto Ribeiro Costa, José Antonio Dias Toffoli, José Bonifácio de Andrada.
A AGU encontra sempre, do outro lado, um advogado. Como o sr avalia a advocacia brasileira hoje?
Essa relação é simbiótica. O equilíbrio de atuação é positivo porque leva a uma maturação comportamental de ambos os lados. O advogado é fundamentalmente um defensor e um conselheiro. A advocacia mantém um padrão de equilíbrio técnico e faz com que se construam cada vez mais alternativas fora do Judiciário. Permite que haja solução de conflitos na base do consenso, na base da confiança, do respeito. Eu acho que no passado essa possibilidade não chegava a existir. Havia um comportamento da parte do setor público um pouco prepotente, refratário, um pouco nobiliárquico. Eu digo, eu faço, eu mando, eu aconteço.
O sr falou em solução de conflitos fora do Judiciário. Isso está aumentando?
A fase da judicialização está sofrendo um esgotamento, seja porque o Judiciário não está conseguindo responder as demandas a tempo, seja porque as teses, as inovações de teses acabam sofrendo um esgotamento. O próprio Judiciário começa a ser menos suscetível a construção de teses novas. Essa proliferação de teses que o nosso Direito favorece, particularmente por causa dessa lógica constitucional em que os princípios são matrizes, favorece uma múltipla interpretação de normas. Hoje vemos os tribunais regionais federais, que eram no passado um espaço de dinamização de novas teses, hoje são muito mais estabilizadores. São tribunais que procuram pacificar. Eles percebem que são vítimas dessa jurisprudência indeterminada, variável, mutável. E, portanto, eles também começam a respeitar mais a jurisprudência e os precedentes. Nós vemos isso também no STF. Ela passou por uma fase de mutação, mas também começa a perceber que ela é vítima disso. A Corte percebe que precisa ter um ponto de equilíbrio para as pessoas saberem onde estão pisando. Vamos ter no futuro, tribunais com menos espaço para essas guinadas de jurisprudência e tribunais mais preocupados em estabilizar, em oferecer compreensões estáveis da lei.
E a administração pública?
A administração pública, que também é produtora de jurisprudência, ainda está muito pouco centrada nessa formulação jurisprudencial. Não há uma sinergia para produzir jurisprudência para aplicação, por exemplo, do Código Florestal. Existe muito na administração pública a jurisprudência defensiva.
Não é função da AGU fazer isso?
Nós fazemos, mas sempre batemos de frente muitas vezes, porque na verdade os órgãos não são obrigados a nos consultar. Eu não posso fazer isso de ofício, senão começo a exercer uma função de administrador. A função da AGU é de aconselhamento e de orientação. E que tem hoje no Estado um valor enorme pelo nível de insegurança que se vive na aplicação e interpretação das normas. As disputas interpretativas acabam gerando conflitos a partir dos quais se começa a entrar com ações de improbidade. Eu questiono muito isso. Nesses dias, o MP divulgou quantas ações de improbidade ela moveu– mais de 30 mil, algo assim. Eu questiono quanto isso tem de efetividade, o quanto isso não é ação contra algo que está trafegando naquela margem em que há disputa de interpretação, é como se houvesse uma disputa: a minha interpretação é melhor do que a dele. E aí usa-se a improbidade para fazer um tipo de pressão. O que é um erro. O Estado precisa produzir uniformização de entendimentos, criar o elemento positivo da jurisprudência.
Por que a AGU ganha mais do que perde?
A AGU ganha porque consegue produzir maior legitimidade no processo decisório, seja na instância consultiva, seja na judicial. Existe uma sinergia entre o consultivo e o contencioso, uma capacidade de pegar o que está acontecendo no contencioso e transmudar para a atividade consultiva. Aí essa decisão ganha musculatura para enfrentar questionamentos. Nós não ganhamos tudo, mas o fato é que os temas mais recentes que têm sido levados ao Judiciário têm levado a uma posição favorável ao Estado. Por exemplo, Enem, o Programa Mais Médicos.
Qual o peso do poder político do governo nessas decisões?
Todos os temas do Estado envolvem governabilidade. Então, o Judiciário - como poder político - participa até por mandamento constitucional dessa interação dos três poderes. Como o vice-presidente Michel Temer fala: a Constituição manda respeitar a independência e manda respeitar a harmonia. Os poderes têm que se harmonizar. Na minha experiência profissional, não vejo o processo decisório judicial ser independente desse debate da governabilidade.
Talvez seja por isso que o AGU passou a ser candidato natural a ministro do STF?
O elemento da governabilidade faz com que se tenha preocupação na escolha de quem vai compor um tribunal como o Supremo ou integrar as listas para outros tribunais. Governabilidade é equilíbrio, não é julgar a favor do governo. É ter equilíbrio nas decisões. É ponderar as consequências, não para o governo, mas para o País. Não quer dizer que se precise julgar só pensando nas consequências. O consequencialismo é um dos elementos da decisão, não é o único.
Alguma previsão de quando será feita a indicação para o STF?
Não sei. Imagino que a presidente, concluído o processo de composição das Mesas do Senado e da Câmara, comissões, ela vá dar seguimento a esta escolha.
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